Comunicación de instituciones públicas

«Las administraciones públicas son, prácticamente por definición, organizaciones intensivas en información. En realidad, su misma razón de ser es la gestión de la información sobre todo aquello que afecte a la vida de la res pública» (Sanromà, 2005). Por lo tanto, partiendo de esta idea es evidente que en este ámbito la comunicación tiene un papel de largo recorrido. Pero a pesar de ello, «si bien es esta ya casi una idea universalmente aceptada, no es tan universal la reflexión sobre lo que realmente significa» (Canel, 2010). María José Canel, citando a Garnett y Han, apunta que «la comunicación no es importante por sí misma, sino por las consecuencias que tiene» (Canel, 2010), y en el caso de las instituciones públicas podemos apuntar que realmente afecta a todas las facetas de un territorio y su población, afecta a los ciudadanos y también a los que trabajan en ella, directa o indirectamente.

Más allá de su significado y sus afectaciones, con el objetivo de saber realmente qué es la comunicación de instituciones públicas también debemos hablar de confusiones. Cuando hablamos de comunicación de instituciones públicas se suelen generar toda una serie de confusiones que inducen a error afectando directamente al significado del concepto «comunicación de instituciones públicas». Hay quien otorga a la comunicación de instituciones públicas la equivalencia a la comunicación institucional o a la comunicación corporativa. Hay quien la hace sinónimo de la comunicación política. Y hay quien le atribuye la comunicación de un territorio liderado por un equipo de gobierno. Ante esta situación, este primer capítulo tiene por objetivo ordenar este conjunto de conceptos para entender realmente dónde se sitúa la comunicación de instituciones públicas. Porque las instituciones públicas, al igual que las empresas o marcas comerciales, también tienen sus necesidades de comunicación. Aunque a simple vista se podría decir que la comunicación la podemos llevar a cabo de la misma manera que cualquier otra marca, esto no es cierto porque su naturaleza tampoco es la misma que la de cualquier marca que tiene por objetivo obtener beneficios económicos. Así, en las próximas páginas vamos a intentar arrojar un poco de luz sobre la definición en dicho contexto acotando el punto de partida.

Si hablamos de las confusiones que se generan en torno al concepto de «comunicación de instituciones públicas», una de las principales confusiones a destacar es la que surge del término «institución». Igual que el término «ciudad», el término «institución» tampoco está consensuado y contempla múltiples interpretaciones que permiten un cambio de significado en función del contexto en que se emplea el término. Veamos a continuación algunos ejemplos a partir de las definiciones del término «institución» que nos ofrece el Diccionario de la lengua española (RAE, 2001). Ofrece siete acepciones:

Pero más allá de estas siete acepciones, el mismo diccionario también ofrece otras cuatro definiciones en función de las palabras que acompañan al término. Entre estas cabe destacar la siguiente:

Por tanto, según los distintos resultados que ofrece esta entrada, podemos decir que el término «institución» es polisémico y permite una lectura amplia e inclusiva. Es un término atribuible tanto a organismos públicos como a privados.

Siguiendo el hilo de nuestra temática y teniendo en cuenta que el término «institución» propuesto por el Diccionario de la lengua española no sirve únicamente para definir nuestro ámbito de estudio, ahora haremos referencia al concepto de «comunicación de instituciones públicas» como aquella comunicación propia de las administraciones públicas. Para ello, e intentando obtener una definición del concepto, vamos a ver cómo se define el término «administración pública» en el mismo diccionario empleado hasta el momento. Según el Diccionario de la lengua española (RAE, 2001) el término «administración pública» ofrece dos acepciones:

Esta entrada, a diferencia del término «institución», sí acota algo más el significado del concepto que estamos buscando, el de «comunicación de instituciones públicas». Sin embargo ninguna de sus acepciones nos permite conocer la magnitud ni la limitación estructural de lo que supone el término «institución pública».

Las definiciones que hemos visto hasta el momento pertenecían a un diccionario no especializado en la materia que nos ocupa. En la polisemia de dichas definiciones podemos ver refejadas parte de las confusiones que posteriormente se trasladan al concepto de comunicación de instituciones públicas. Pero si abordamos la propuesta de un diccionario más especializado como el Diccionario del pensamiento político, también citado por Canel, nos encontramos con una definición que dice que una institución es «la ley, costumbre, uso, práctica, organización u otro elemento de la vida social y política de un pueblo; es el principio regulador o convención al servicio de las necesidades de una comunidad organizada» (Scruton, 1982). Bajo esta definición sí que nos acercamos más al concepto que nos interesa para nuestro ámbito de estudio. Así, podemos decir que las instituciones públicas son instituciones creadas al servicio de las necesidades que tiene un territorio.

Las instituciones públicas, aun estando formadas por personas, tienen personalidad jurídica propia. Estas sobreviven a los miembros que las forman, pero las acciones que se llevan a cabo desde las mismas sí son atribuibles a sus miembros. Las instituciones públicas «siguen su curso, más allá de la vida de este presidente, de este alcalde o de este ministro. Pero la historia de estas instituciones se va configurando como resultado de las decisiones y actuaciones que estas personas concretas toman con el conjunto de la organización y a lo largo del tiempo. La institución es, en definitiva, un complejo resultado de leyes y actuaciones; pero siempre, de voluntades individuales y especificas» (Canel, 2010). Es decir, por las decisiones y actuaciones que adoptan las personas que están formando el equipo de gobierno. Y en España es la ley quien delimita el concepto «administración pública», y lo hace mediante la Ley 47/2003 General Presupuestaria en el art. 2.1, según el cual el sector público español está formado por:

a) La Administración General del Estado.

b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.

c) Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados.

e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

f) Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

g) Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.

h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado.

La lectura de este artículo nos permite ver que la estructura del sector público español es de gran complejidad. Si a esta le sumamos la complejidad de las administraciones autonómicas y locales, la delimitación del volumen de la comunicación de las instituciones públicas no es sencillo de acotar. Contrariamente, la percepción que se desprende de ello es de gran y compleja amplitud. Más allá de definir unos límites claros y precisos del sector público, lo que queda fuera de duda es el peso específico que representará el conjunto de su actividad en términos de comunicación. En este sentido, González Lobo citada por Aira, Curto y Rom entiende que: «La utilización de la publicidad por parte de las empresas y organismos públicos es un hecho relativamente reciente, pero tan generalizado en las economías occidentales que si sumamos la inversión hecha por todas las entidades públicas, incluidos los partidos políticos, nos encontraríamos con el principal anunciante según el volumen de inversión en cada país. España no es una excepción» (Aira, Curto y Rom, 2009). Y al volumen publicitario mencionado por González Lobo habría que sumarle el volumen de inversión que implican el resto de disciplinas de la comunicación.

Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento, en busca de una definición para el concepto de comunicación de instituciones públicas diremos que hace referencia a toda aquella actividad comunicativa vinculada a la estructura que conforma el sector público de un territorio. Y la distinguiremos de la comunicación pública entendiendo que esta podría ser toda aquella comunicación que se hace desde los medios vinculados al sector público, como lo que se hace o comunica desde una radio o televisión pública. Eso es comunicación pública a secas, si no es que habla de servicios o actividades de instituciones públicas, que entonces ya sí estariamos hablando de comunicación de las instituciones públicas. Evidentemente, siendo puristas también podemos decir que la comunicación de instituciones públicas siempre será comunicación pública porque su financiación proviene del erario público, sin embargo la comunicación pública no siempre será comunicación de instituciones públicas. Y, por supuesto, también se podría llegar a hablar de comunicación de instituciones públicas financiada con la colaboración de empresas privadas. Como ven, el debate se puede ampliar con distintas ramificaciones.

Para adentrarnos profundamente en el concepto de «comunicación de instituciones públicas», antes nos queda tratar un ámbito más específico: la intersección que hay entre la comunicación de instituciones públicas, el city branding y la comunicación política. No se puede negar que estas tres ramas se tocan, tanto que se necesitan mutuamente para que su existencia individualizada tenga sentido. Marcar dónde está la frontera entre ellas puede ser muy complicado y complejo —si es que realmente debe haber una frontera—.

Igual que las empresas, las instituciones públicas también tienen líderes. Sin embargo, la diferencia entre el líder de una empresa y el líder de una institución pública es que el de esta última previamente ha sido candidato de un partido político. (a no ser que el candidato haya sido sustituido a media legislatura como, por ejemplo, pasó en 2006 con Jordi Hereu al sustituir a Joan Clos en el Ayuntamiento de Barcelona). Este hecho tan elemental es muy importante a la hora de marcar la interesección que hay entre los tres tipos de comunicación que, genéricamente, se pueden dar en torno a las instituciones públicas. El líder de una institución pública antes de llegar ahí se ha tenido que ganar los votos de los ciudadanos como líder o candidato de un partido político. Esto, comunicativamente, lo ha hecho con el complemento de la comunicación política y, concretamente, con la comunicación electoral. Cuando el líder político pasa a ser el líder de una institución pública debe focalizar sus esfuerzos hacia el ciudadano y el territorio que representa. Aquí es donde se hará comunicación de instituciones públicas y city branding. Sin embargo, tal como definió Sidney Blumenthal, actualmente los políticos están en campaña permanente. Esto quiere decir que el líder de una institución pública en un mismo espacio-tiempo estará ejerciendo tres posibles roles: el rol de líder de una institución pública, el rol de representante de un territorio con nombre propio —pero que no es propiedad de nadie y está vinculado a muchas facetas: desde una empresa, pasando por una institución y hasta cada uno de los ciudadanos y personas que transitan por el territorio— y el rol de representante de un partido político que querrá seguir gobernando en la siguiente lesgislatura. Por tanto, en este entramado —y también en la realidad— queda difuminada la gestión de cada una de las áreas y qué comunicación se llevará a cabo según el área en que nos encontremos. Habrá momentos donde el líder, que siempre forma parte de un partido político, en una misma situación estará comunicando para nutrir las tres áreas a la vez. Gráficamente y de forma abstracta dicha descripción se puede ver representada en el espacio central de la Figura 1.1 (página 27).

A pesar de la voluntad humana de querer ordenar el conocimiento en ramas separadas, como se ha ido exponiendo, siempre hay confluencias y puntos de contacto de diferentes áreas entre sí. Pero aun sabiendo que esta intersección existe, no siempre es fácil ver dónde están las fronteras. Con el objetivo de profundizar en su entendimiento, a continuación vamos a tratar estos tres ámbitos por separado.

Figura 1.1. Límites interseccionales entre la comunicación de instituciones públicas, el city branding y la comunicación política. Fuente: elaboración propia.

Para entender correctamente cada uno de los ámbitos, de modo generalista, partiremos diciendo que:

Esta voluntad humana de separar los distintos ámbitos de la comunicación que se plantean en la Figura 1.1 no solamente se refleja de modo conceptual, sino que la misma Ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional que regula la comunicación de las instituciones públicas a nivel estatal también lo muestra en sus tres primeros párrafos. Lo hace intentando desvincular la comunicación de las instituciones públicas de la comunicación política. Literalmente, en el capítulo «Exposición de motivos», dice:

El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno funciones políticas y ejecutivas, un binomio que tiene su reflejo en toda acción de gobierno y que se proyecta, también, sobre la relación comunicativa que en un sistema democrático existe entre gobernantes y gobernados.

El Gobierno es, indudablemente, sujeto y objeto de información y valoración política; pero, en cuanto responsable último de la Administración General del Estado y en razón, precisamente, de la función ejecutiva que constitucionalmente se le encomienda, es emisor de una serie de mensajes dirigidos a los ciudadanos que se engloban bajo la denominación genérica de campañas institucionales de publicidad y de comunicación.

La dualidad entre la naturaleza política y ejecutiva de la acción gubernamental debe mantenerse en esferas comunicativas separadas. La valoración, el juicio y la información de carácter político tienen sus propios cauces y no deben mezclarse con la actividad comunicativa que, ordenada y orientada a la difusión de un mensaje común, emprende la Administración para dar a conocer a los ciudadanos los servicios que presta y las actividades que desarrolla. Debe ser un principio fundamental de la actividad comunicativa del Gobierno, a través de campañas institucionales, desligar la opinión política de la información veraz y neutral sobre sus políticas públicas. La publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, y no deben perseguir objetivos inadecuados al buen uso de los fondos públicos.

Siguiendo con el despiece hay que apuntar que la comunicación política ha experimentado un alto nivel de profesionalización. Ya no trabaja únicamente en periodos electorales, sino que lo hace permanentemente. El Diccionario de comunicación empresarial: publicidad, relaciones públicas y marketing, define la «comunicación política» como aquella «comunicación utilizada por los grandes agentes de la vida política para transmitir mensajes persuasivos y/o informar a los ciudadanos» (TERMCAT, 1999). Esta definición, aunque es de poca profundidad, era válida hasta hace unos años. Actualmente, la podríamos considerar obsoleta. La comunicación política ha llegado a tal nivel de importancia que ha permitido la creación de una especialización muy concreta: la profesionalización de la comunicación política. Esta práctica tiene origen en Norteamérica. Allí hace años que se practica, pero a día de hoy ya ha llegado a nuestro entorno y en distintas universidades españolas ya se ofrecen productos académicos focalizados en este ámbito. Esto no quiere decir que haya que olvidar que los políticos hacen política (comunicación política) porque tienen un proyecto de ciudad y de sociedad para un territorio concreto (city marketing y city branding) que acabarán gestionando a través de unas instituciones públicas (comunicación de instituciones públicas). Más bien nos indica la convivencia de los tres ámbitos que aquí estamos tratando. Aun siendo conceptos diferenciados con un alto grado de especialización y que, mayoritariamente, se trabajarán por separado, no podemos obviar que ese punto de intersección representado en la Figura 1.1 (ver página 27) se puede dar en muchas ocasiones. Debemos conocerlo y ser conscientes de ello con el objetivo de actuar en consecuencia, pues en algunas ocasiones tendremos que trabajarlos conjuntamente.

Es lícito pensar que los líderes políticos que pasan a dirigir instituciones públicas incorporarán técnicas y discursos aprendidos y utilizados en su etapa de candidatos políticos. Denis Lindon, en 1977, aportó una definición de marketing político en la que ya se incluía el sector público. Decía así: «El conjunto de teorías y métodos de los que se pueden servir las organizaciones políticas y los poderes públicos, tanto para definir sus objetivos y programas como para influir en los comportamientos de los ciudadanos» (Lindon, 1977). En este mismo sentido y reafirmando la intersección que venimos tratando, los profesores Cayetano Medina y Ramón Rufín también confluyen en decir que «[...] las actividades del marketing público y el marketing político se desarrollan de forma superpuesta o interrelacionada. El marketing político se entrecruza en las acciones del marketing público de las diferentes administraciones, y esto es debido a la actuación de los representantes políticos que se encuentran al frente de las mismas, en especial a lo referente al cumplimiento de las promesas electorales y a los diferentes intercambios de información que formarán parte de la comunicación política» (Medina y Rufín, 2012).

Después de abordar el ámbito de la comunicación de instituciones públicas y la comunicación política, siguiendo con el despiece de la Figura 1.1 (ver página 27) es momento de tratar el city branding. El city branding está directamente vinculado al concepto de city marketing. La traducción literal de city marketing (marketing de ciudad) nos orienta hacia una propuesta de definición de la misma: la aplicación de técnicas de marketing al servicio de una ciudad, pero no solo en un sentido público sino también en un sentido donde tiene cabida el sector privado. Bajo la amplitud del concepto city marketing encontramos el concepto city branding, que sería el que utilizaríamos para entender que el nombre de un territorio puede ser tratado como una marca y todo lo que ello conlleva. Según el profesor Mihalis Kavaratzis, el city branding permite «que la imagen de la ciudad pueda ser mercadeada con efectividad mientras que los productos que tienen relación con esta permanecen vagamente delimitados» (Kavaratzis, 2004), y en este sentido el city branding contempla «una serie de instrumentos y actividades a disposición del responsable de marketing, las cuales pueden ser combinadas en un programa de marketing y que son útiles en la búsqueda de determinadas respuestas del mercado» (Kavaratzis, 2004). Sin embargo, es interesante exponer que todavía no hay una definición consensuada y que muchos de los conceptos en torno a este conocimiento se están debatiendo en el mundo académico. Pero atendiendo a lo que se expone gráficamente en la Figura 1.1 (ver página 27), si vinculamos este concepto al de comunicación de instituciones públicas, sobre el cual hemos mencionado que representa «la estructura del sector público de un territorio», nos encontramos con que la gestión del territorio es primordial para las mismas y que por tanto la comunicación de instituciones públicas está directamente vinculada a la comunicación específica de los territorios a los que estas representan.

En paralelo a las definiciones propuestas por cada uno de estos ámbitos de la comunicación, las instituciones públicas han pasado a gestionar las ciudades en casi la mayoría de sus ámbitos. Esta tendencia ha llevado a que estas sean gestionadas como una empresa aunque estrictamente no lo sean. Y como apunta el profesor Antonio Caro cuando expone 21 términos afines a la comunicación institucional (Caro, 2010), a ello podríamos denominarlo marketing público. Bajo esta idea, Victoria de Elizagarate expone una interessante propuesta donde muestra el paralelismo que existe entre una empresa y una ciudad a la hora de gestionarlas, un punto clave que afecta directamente a su comunicación, y que iremos detallando en mayor profundidad en los siguientes puntos. A partir de una adaptación de A. Precedo Ledo, De Elizagarate propone la tabla que se muestra en la Figura 1.2.

Figura 1.2. El paralelismo entre empresa y ciudad.
Fuente: V. de Elizagarate (2008), p. 48.

Teniendo en cuenta el cuadro propuesto por De Elizagarate se puede ver claramente cómo desde esta otra perspectiva los diferentes aspectos de los tres ámbitos comunicativos tratados (de instituciones públicas, político y city branding) quedan entrelazados y difícilmente separables. El hecho de gestionar una institución pública y una ciudad como si fuera una empresa provoca una visión ampliada, sobre todo en cuanto a productos y clientes, pero al mismo tiempo lo eleva a un entorno competitivo con las otras ciudades. Cuando De Elizagarate habla de la fase de comunicación en el proceso de entrega de valor en la ciudad dice: «Aunque la política de comunicación es un elemento del marketing operativo de las ciudades, no es el único elemento del marketing mix del que disponen las ciudades para lograr sus objetivos. En este nuevo contexto se pone de manifiesto que no se trata únicamente de lanzar una campaña publicitaria, sino que hay que tomar la decisión de trabajar sobre el espacio público con el fin de reordenarlo, animarlo y diseñar nuevos paisajes urbanos construidos a imagen de los ciudadanos. Es decir, de igual manera que ocurría en el ámbito de la gestión empresarial, el producto y sus mercados son los elementos clave para el éxito de la gestión estratégica. Por tanto, parece lógico considerar [...] a la dimensión de la ciudad como producto capaz de satisfacer a sus diferentes mercados» (De Elizagarate, 2008).

Por lo tanto, aunque a nivel estructural las diferentes ramas intenten trabajar por separado y teniendo en cuenta las limitaciones legales expuestas, siempre habrá un marco común que en determinados momentos las hará avanzar hacia un mismo objetivo. Veamos un ejemplo.

El 7 de septiembre de 2013 se celebró en Brasil la primera ronda de votaciones del Comité Olímpico Internacional para decidir cuál de las ciudades participantes tenía opciones de ser la anfitriona de los Juegos Olímpicos del año 2020. Una de las ciudades que optaban a ello era Madrid. Para alcanzar dicho objetivo hay muchos requisitos a cumplir que requieren tanto del sector público como del sector privado. Confluyen la venta y proyección de un territorio (city branding) junto a una fuerte apuesta del sector público (instituciones públicas) y la representación de sus líderes (políticos). Es decir, estamos ante un gran evento que se sitúa en la interesección que se dibuja en la Figura 1.1 (ver página 27). En esta escena, más allá de lo que pudieran implicar los requisitos previos, se dio una importante confluencia comunicativa de los tres ámbitos que aquí estamos tratando. Cada una de las ciudades tenía oportunidad de comunicar los motivos por los que su candidatura era la mejor. La candidatura de Madrid estaba liderada por su alcaldesa Ana Botella. En ese momemento las palabras de Botella podían vender un territorio, su buena venta podía demostrar el interés de la institución pública por beneficiar a los distintos públicos objetivo de la institución y además había la oportunidad de reforzar la comunicación política del partido al que representa Botella. A priori una gran oportunidad comunicativa que trascendió por una frase que traspasó fronteras: «Relaxing cup of café con leche in Plaza Mayor». Todos los esfuerzos puestos en una frase consiguieron que todo el mundo se hiciera preguntas como: ¿Madrid como territorio solo puede vender relajación, café con leche y una plaza? ¿Dónde queda representada la imagen de las instituciones públicas de Madrid delante de sus públicos? ¿Ana Botella —y en consecuencia el partido político al que representa— realmente son los mejores representantes políticos que se pueden tener? Y todo esto sin tener en cuenta las opiniones que se podían generar (y se generaron) en la red, un frente que antaño no se contemplaba y que hoy debe formar parte de cualquier estrategia de comunicación.

En definitiva, situaciones como esta o semejantes, incluso de menos envergadura, son situaciones en que los límites de estos tres ámbitos de la comunicación van a confluir muchas veces y desde las tareas vinculadas a la comunicación de instituciones públicas no se pueden menospreciar.