Comunicar desde las instituciones públicas: la comunicación institucional

CAPÍTULO II

Comunicar desde las instituciones públicas: la comunicación institucional

En su más mínima definición, la comunicación es un mero acto de interacción social, pero, al mismo tiempo, forma parte de la naturaleza de las sociedades. El proceso de la comunicación es una de las principales razones de ser de las ciencias de la información y la comunicación, centradas en el estudio de los circuitos y los diferentes modelos en su aplicación a diferentes ámbitos, el corporativo o empresarial, incluso el institucional o público, también desde la propia faceta social que, sobre todo por su expansión en el último medio siglo, han originado un desarrollo del concepto desde una perspectiva de la comunicación social.

La comunicación es un proceso fundamental en la interacción humana; implica la transferencia de información, ideas, pensamientos, sentimientos o significados entre individuos o grupos. Este proceso juega un papel esencial en la forma en la que nos relacionamos, de entender el mundo que nos rodea y de compartir información y conocimientos. La comunicación es multifacética (figura 1). Para entenderla debemos comprender la transmisión de información como un básico del proceso, un emisor que pretende hacerle conocer algo al receptor de esa comunicación, y que lo hace a través de múltiples formas: verbal, escrita, pero también puede hacerlo de manera no verbal o visual.

FIGURA 1. El proceso comunicativo y sus actores

Fuente: elaboración propia.

A su vez, la comunicación es un intercambio de significados. Va más allá de simplemente transmitir palabras o señales, implica la comprensión y atribución de un significado a esas palabras o señales por la persona que lo recibe, y este significado estará influenciado por el contexto, la cultura y las experiencias previas de las personas involucradas. No podemos comprender lo anterior como un proceso unidireccional, la comunicación es un circuito, es bidireccional, da la oportunidad al receptor de reaccionar a este mensaje y dar una respuesta, por el mismo o diferentes canales, con el mismo código o con otros, generando un ciclo continuo de intercambio de información que finaliza cuando ambos sujetos dejan de reaccionar a ella. Esto adquiere especial relevancia en el proceso de sociedad de la información en la que vivimos. Se mencionaba anteriormente la posibilidad de que esta comunicación se lleve a cabo de forma no verbal. Más allá de la presencialidad, las tecnologías han permitido también emplear elementos no verbales, haciendo posible no limitarse al uso de palabras escritas o habladas, sino también a los gestos corporales, las expresiones faciales o la postura, que pueden ofrecer cantidades enormes de información útil. El contexto y el entorno son otros de los factores principales para la comprensión de la información, que nos permiten extraer datos sobre el lugar, la forma o el momento en el que se produce esa comunicación, y nos ayudan a comprender el propósito de la comunicación.

La sociedad de la información o la sociedad digital ha supuesto para los procesos de comunicación una mayor variedad de medios y canales a través de los que comunicar, y que a veces suponen un reto para descodificar los mensajes atendiendo a las características de cada uno de ellos. Un mensaje a través de X (anteriormente Twitter), reducido en caracteres, que puede darse con un lenguaje más digital, basado en la inmediatez y el dinamismo propio de las redes sociales, difiere excesivamente de un comunicado de prensa, por ejemplo. Esta cultura digital desempeña un papel predominante en la forma de comunicarse en la actualidad y, en algunos casos, puede traspasar las fronteras de los canales y medios como los conocemos y en la construcción de los mensajes. De igual forma, las barreras de la comunicación tradicionales se ven sobrepasadas por el ruido que genera la sobrecarga de inputs informativos que se producen en la actualidad, y que son mucho más elevados de los que un receptor es capaz de entender.

Uno de los aspectos básicos para estudiar en el tema que nos atañe, la comunicación de las instituciones públicas, es el análisis de los actores que intervienen en este proceso. Autores como Martín (2004), en el Diccionario de comunicación corporativa e institucional y relaciones públicas, definen este concepto como la «acción o proceso de creación, coordinación, definición, transmisión y difusión de mensajes o información […] de una empresa o institución que, utilizando distintas herramientas y canales, consiguen alcanzar los objetivos de percepción propuestos entre los públicos o audiencias». Esta definición nos permite identificar a dos sujetos: la institución como emisora del mensaje, y un receptor, el público o la audiencia al que se dirige la organización. Ahora, deberíamos preguntarnos: ¿cuál es el público de una institución pública?

Quizás las definiciones clásicas de institución divaguen un poco a la hora de dar respuesta a esta pregunta. El concepto de institución de autores como Scruton (1982) es el de «la ley, costumbre, uso, práctica, organización u otro elemento establecido en la vida social y política de un pueblo; es el principio regulador […] al servicio de las necesidades de una comunidad organizada», y deja entrever un público que, aunque amplio, es clave para las instituciones en todas sus perspectivas, la sociedad. Las instituciones se formulan para ocuparse de las necesidades de las sociedades que habitan un territorio; son entes de servicio público.

Las organizaciones, también las instituciones públicas, se componen de personas, pero al mismo tiempo no se particulariza en ninguna de ellas. Cuando una institución actúa, lo hace con una personalidad jurídica propia, como institución, aun cuando los líderes políticos que dirigen estas organizaciones dejen el cargo.

Sin embargo, las actuaciones de las instituciones se ven comprometidas por las decisiones de las personas que las componen, que trabajan en ellas.

Para Sotelo (2001), la institución «es toda organización humana en la que varias personas, a partir de unos principios configuradores y bajo una estructura concreta, coordinan diversas actividades para lograr determinados fines en el ámbito de una entidad social superior, a la que sirve y proporciona cohesión y paradigma», quizás, una visión más aproximada.

De unir estos dos términos aparece un nuevo concepto, el de comunicación institucional, que, según Martín (1995, 2004), es:

«[La] creación, coordinación, análisis, desarrollo, difusión y control de toda acción de gestión informativa, interna y externa, que diariamente se produce en una […] institución tanto a nivel de actividades, servicios o productos, que afecta a un determinado público o colectivo social, y que se transmite a través de medios de comunicación, para así potenciar su Imagen Institucional».

Esta, y las definiciones más aceptadas de la comunicación institucional, difieren del concepto final al que se quiere hacer referencia en este trabajo,¹ puesto que no se espera referirse únicamente a la actividad informativa o tareas de la relación con los medios, sino a una visión más amplia que incluya una comunicación estratégica de las instituciones públicas. Además, el concepto institución es un término amplio² y poco preciso para emplearlo en una investigación formal, puesto que no define correctamente el ámbito de estudio. Escalona (2015), en su obra Comunicación de instituciones públicas, hace una reflexión y revisión al respecto en su aproximación a este concepto, y concluye que, para esta aplicación, es más preciso referirse a este como comunicación de instituciones públicas o comunicación de las Administraciones públicas. Entendemos, entonces, la comunicación de las instituciones públicas como la que «hace referencia a toda aquella actividad comunicativa vinculada a la estructura que conforma el sector público en un territorio» (Escalona, 2015).

Otros autores como Canel y Luoma-aho (2018) ofrecen una definición completa acerca de la comunicación del sector público, que la definen como:

«La comunicación orientada a unos objetivos, entre las organizaciones y sus stakeholders, que facilita el desarrollo de las funciones del sector público en los distintos contextos culturales o políticos, y llevada a cabo con el propósito de construir y mantener el bien público, así como la confianza entre ciudadanos y autoridades».

El Instituto Navarro de Administración Pública (Gobierno de Navarra, 2011) la define como «un vehículo de transmisión entre lo que el gobierno quiere comunicar y la ciudadanía» y que «se caracteriza por centrarse en gestionar la relación entre sus públicos (principalmente la ciudadanía) y el gobierno, tener una intención colectiva (pública), una utilidad social (para la ciudadanía) y no obedecer a un interés particular o individual (autobombo) del gobierno en cuestión».

La definición que plantea Martínez (1985) también concede a las relaciones con la ciudadanía una relevancia. Para el autor, esta «trata de identificar al máximo las relaciones con la ciudadanía con vistas al reforzamiento del conocimiento que estos poseen de la Administración».

1. La comunicación desde las instituciones públicas

Las instituciones son entes de significado, ideas y valores, consecuencia de las acciones de las personas que las forman, de quien depende su existencia y no de su legislación, que únicamente las regula. Estas se legitiman por la aceptación ciudadana y su conjunto de voluntades, quienes les otorgan el reconocimiento necesario; por ello, comunicarse con la sociedad que las legitima no es una opción. Aquí radica la dimensión comunicativa de las Administraciones públicas, dado que «su supervivencia está ligada a la capacidad que tenga para definirse, para mostrar sus objetivos, para justificar sus acciones y para implicar a los demás en las mismas» (Canel, 2010). Al respecto, Martínez (1985) añade a la definición de comunicación de las instituciones públicas el objetivo de «procurar el consenso en torno a su gestión». Por lo cual, la comunicación corporativa es clave —y decisiva— para las instituciones.

Costa (1995) delimita tres dimensiones de la comunicación de las instituciones públicas según los públicos a los que se oriente: la interna, aquella dirigida a los miembros que constituyen la institución; la intermedia, compuesta por públicos considerados externos, pero con repercusión directa en la institución —tanto personas físicas como jurídicas—, y la externa, el resto de los públicos con un vínculo débil con la organización.

2. Retos y problemas de la gestión de la comunicación en las Administraciones públicas

En lo sucesivo, en este apartado se ha utilizado la taxomización que se realiza en la obra Comunicación de las instituciones públicas, acerca de comunicar en el seno de una Administración pública.

La comunicación pública, aun considerando la teoría y práctica de la comunicación corporativa, discierne de esta en:

1) La duración del mandato. La dirección de una Administración pública se ve sujeta a los plazos electorales —en torno a los cuatro años, si no menos, en contextos de estabilidad política— que, por lo general, tienen una menor duración que en las organizaciones privadas. Pese a que los proyectos de imagen e identidad de las Administraciones públicas deberían, idealmente, ser consensuados para garantizar su largo plazo, aún se ven supeditados a la duración del cargo político.

2) La selección del personal. Mientras que la empresa privada tiene un amplio margen de contratación (flexibilidad para la creación de puestos de trabajo, mayor especialización de los procesos de selección, etc.), en las Administraciones públicas convive el personal funcionario (fruto de la superación de una oposición para dicho cuerpo) y el personal eventual (cargos de confianza o asesoramiento de la persona que los nombra), no especializado en la labor comunicativa. Respecto a la vinculación entre ellos y, a su vez, con el líder político, Canel (2010), anota:

«La comunicación de una institución pública pasa por los encuentros y desencuentros entre funcionarios (de cuyo trabajo y experiencia técnica depende el éxito de cualquier proyecto político) y no funcionarios (quienes, por desconocimiento, incomodidad o deprecio hacia la burocracia, podrían, con sus actuaciones y decisiones, “enconar” la maquinaria en lugar de “engrasarla”). El líder de la institución pública sabe que, como punto de partida, no todos los que están bajo su mando se sienten en el mismo equipo; y sabe también que si quiere implicar a la Administración Pública —algo absolutamente necesario para un proyecto político— ha de saber transmitir a todos la idea de proyecto compartido».

3) La regulación normativa. La comunicación pública está estrictamente subordinada a la legislación vigente. Por una parte, en cuanto a la regulación sobre comunicación institucional, en el ámbito estatal o autonómico, —en el caso de las ocho autonomías con regulación propia—, y a órganos de control, como la Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional, adscrita al Ministerio de la Presidencia (Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional). Y, por otra parte, en cuanto a los condicionantes legales y administrativos de los asuntos que se tratan (plazos establecidos por ley para la presentación de proyectos, convocatorias, etc.), que exigen adaptar los tiempos de la comunicación. Retrasos en procedimientos administrativos y burocráticos que obligan a retardar acciones de comunicación, incluso suprimirlas o adaptarlas; u errores en procedimientos que pueden conducir a una crisis de comunicación.

4) Los públicos objetivos. Más amplios que en la empresa privada, puesto que han de abarcar, en primer lugar, a toda comunidad a la que sirven, y también a otros Gobiernos, partidos políticos, instituciones públicas y privadas, grupos de interés, etc. La segmentación de estos públicos es, cuanto menos, compleja por su variedad y amplitud. Además, tal como comenta Canel (2010), debe tenerse en cuenta que «son mayores las presiones que estos públicos […] ejercen sobre la institución pública, que las presiones que ejercen los públicos en la institución privada»; e implica un análisis y una decisión sobre el mensaje y el público, y de la utilización de diferentes niveles de la comunicación: intrapersonal, interpersonal, grupal, organizacional y pública, y mucha mano izquierda.

El Instituto Navarro de Administración Pública (Gobierno de Navarra, 2011) considera como relevantes algunas falencias en el orden informativo-comunicativo que caracterizan la comunicación en las instituciones públicas, como:

«La dificultad de conseguir información, la falta de comunicación sobre un tema, la lentitud comunicativa, el uso del lenguaje poco comprensible, la insatisfacción de las necesidades de la población, organizaciones y empresas, las declaraciones contradictorias entre personas de distintos gabinetes, la dificultad en la comunicación de la institución como un conjunto, la rumorología, la elasticidad en la comunicación (el transcurso de los acontecimientos, que implica flexibilidad en los horarios) y la falta de dominio de las herramientas de comunicación 2.0».

Comunicar en las Administraciones públicas puede suponer un reto mayor que en las organizaciones privadas. Alguno de los problemas más comunes que podemos identificar son:

1) Sobrecarga de información. La información que hay que procesar y, en su caso, que analizar, es de por sí elevada en la comunicación política y de las instituciones públicas por el exceso de inputs informativos³ (prensa impresa, informativos televisivos, tertulias radiofónicas, etc.). Estos se suman a los propios del trabajo de despacho (llamadas, reuniones, comunicados internos, entre otros) y a la «infoxicación» de la sociedad de la información que exige una comprobación constante de la calidad y repercusión de la información.

2) Falta de tiempo para la reflexión. La burocracia, la presión externa y los escasos márgenes de tiempo ocasionan una toma rápida de decisiones y, a veces, precipitada.

3) Ausencia del margen de error. Aplicable a cualquier área de la comunicación, pero en especial a la comunicación política y de las instituciones públicas, cuando se habla en nombre de un alto cargo o de una institución, y que puede tener graves consecuencias público-políticas.

4) Estrés. Que generan las extensas jornadas de trabajo, por lo general, en cualquier puesto de confianza de la Administración pública, y la «esclavitud» del teléfono móvil.

5) Jerarquía burocrática. La existencia de una organización burocrática a la que responde cualquier tarea en la Administración pública que «puede bloquear, reducir o distorsionar la comunicación» (Canel, 2010), por el interés personal o profesional en su paso por distintas unidades de la Administración hasta su aprobación.

6) Tecnificación. De los procedimientos administrativos y de la terminología jurídica.

7) Infravaloración de la comunicación. Que, por lo general, no se contempla entre las prioridades de la Administración pública ni de los cargos políticos y que tiene sus consecuencias en la asignación de recursos. Hay que añadir que, habitualmente, es campo de intromisión y debate de otros profesionales ajenos a la gestión de la comunicación.

8) Dispersión de tareas y de sujetos emisores. No existe en la Administración un organigrama que incorpore la comunicación de forma integral, lo que supone una dispersión de las tareas comunicativas entre distintas unidades y responsables de la misma institución. El estudio La Dirección de Comunicación en las Administraciones Públicas (2007), realizado por la Asociación de Directivos de Comunicación (Dircom)⁴ para el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP)⁵ determinó que «las actividades asociadas a comunicación son variadas y no todas dependen directa y exclusivamente del responsable de comunicación y del área en que trabaja. En ocasiones, las responsabilidades son compartidas o dependen de un área diferente», como se muestra en la figura 2.

FIGURA 2. Dispersión de las actividades de comunicación en la Administración

Fuente: elaboración propia, adaptado del Instituto Nacional de la Administración Pública (2007).

Cabe destacar que los problemas de la comunicación de las instituciones públicas van más allá de los de carácter práctico. Comunicar desde la Administración requiere asumir unos problemas conceptuales, como la espectacularización política, la existencia de una campaña permanente, la distorsión entre la imagen y la realidad —la realidad maquillada— y la nula reputación (dismetría entre lo que «se dice» y lo que «se hace»), por poner algunos ejemplos.

3. Los departamentos de comunicación

En las denominaciones de estos departamentos en empresas e instituciones —y en la bibliografía académica— se ha utilizado el término gabinete de comunicación indistintamente como sinónimo de otros conceptos (gabinete de prensa, departamento de comunicación, dirección de comunicación, departamento de relaciones externas, departamento de relación con los medios, oficina de prensa, etc.). Esta terminología, en muchas ocasiones, se ha utilizado para referirse al mismo fenómeno, sin una clara delimitación funcional. Este hecho ha sido, quizás, más relevante en la Administración pública donde, hasta hace relativamente poco, se ha utilizado el término de gabinete de prensa para describir la unidad que, en realidad, no solo asume la labor informativa, sino en la que esta es solo una de las tareas de una visión de la comunicación más amplia. Al respecto, el estudio de Dircom sobre la función de la comunicación en las Administraciones públicas (INAP, 2007) determinó que, para aquel entonces, el 34 % de los departamentos de comunicación de la Administración pública española aún conservaba esta denominación (figura 3), pese a que la mayoría de estos departamentos gestionaban a su vez la comunicación externa y publicitaria de la institución, y la imagen y comunicación pública del máximo responsable del organismo (véase figura 2). Por lo tanto, esta denominación es errónea.

FIGURA 3. Denominaciones del director de Comunicación

Fuente: elaboración propia, adaptado de INAP (2007).

Ante la necesidad de acotar el concepto de gabinete de comunicación, se utilizará como referencia la definición del Diccionario de comunicación corporativa e institucional y relaciones públicas, que lo explica como el «conjunto de profesionales que hacen de enlace entre la fuente u organización y sus diferentes públicos, a través de la gestión de su información interna y externa, para así conseguir una buena imagen pública de la misma» (Martín, 2004).

Otras definiciones relevantes que nos permiten conocer más sobre ello son las de Pérez Valera (1996) y la de Ramírez (1995). El primero concibe estos departamentos como:

«Los encargados de planificar y desarrollar la estrategia de comunicación de una institución, organismo o empresa, con el claro objetivo de conseguir una opinión pública favorable para el mismo, para sus responsables o, simplemente, para sus productos, o lo que es más importante, un vehículo de expresión entre la empresa y la sociedad para mantener viva la imagen de lo que es».

Por su parte, Ramírez (1995) los define como:

«Fuentes activas, organizadas y habitualmente estables de información que cubren las necesidades comunicativas tanto internas como externas de aquellas organizaciones y/o personas de relieve que desean transmitir de sí mismas una imagen positiva a la sociedad influyendo de esta forma en la opinión pública».

López (2003) plantea una definición de los gabinetes públicos de comunicación desde una perspectiva técnica, basada en la regulación de los gabinetes de las altas autoridades del Estado,⁶ y los define como:

«Órganos políticos y técnicos, integrados por personal de libre designación, y que tienen por misión llevar a cabo tareas de confianza, asesoramiento y, en general, de apoyo especializado en esa materia, y cuya adscripción orgánica debe situarse en el vértice de la estructura».

La naturaleza de los gabinetes de comunicación en las instituciones públicas (tabla 1) lleva a reflexionar sobre el destinatario de su actuación —para quien se trabaja—, si estos gabinetes son un órgano de apoyo al dirigente o de apoyo a la institución. Blanco de Tella (1975, citado en López, 2003) arroja luz a la cuestión al exponer los conceptos de staff del dirigente (y las posiciones de staff personal) y de staff de la organización, en la Administración pública. López (2003) concluye que estos finalmente son «órganos de apoyo al dirigente, aunque también, y a determinados efectos, órganos de apoyo a la organización».

TABLA 1. Principales características del concepto de gabinete
de comunicación

Autor	Principales características
Ramírez (1995)	Son fuentes activas, organizadas y habitualmente estables.
Martín (1998)	Órgano que controla, analiza, ejecuta y difunde todas las acciones de comunicación.
Álvarez y Caballero (1997)	Imprescindible en la coordinación y cohesión en comunicación. Al igual que sucede con la música y el director de orquesta, en comunicación, todas las acciones deben estar coordinadas.
Villafañe (1999)	Se encargan de la gestión de la comunicación e imagen corporativa.
ADC Dircom (1997)	Dependencia directa de la alta dirección.

Fuente: Almansa (2005).

3.1. El Dircom y las funciones del gabinete

Las organizaciones, ante el nuevo modelo social y la consecuente necesidad de interrelacionarse con el exterior, se han visto en la situación de precisar cubrir esta necesidad de transmitir una imagen positiva a la sociedad. En los últimos años, es frecuente encontrar el término Dircom en publicaciones de revistas y webs especializadas en comunicación, además de en textos académicos. Este término, que hace referencia a la figura del director de Comunicación que coordina, en una organización, la comunicación interna y externa, es el perfil más capacitado en el seno de una organización para cumplir con esta tarea de interrelación con la sociedad.

La acuñación de este término, aseguran Morales y Enrique (2007), surgió en el I Congreso TOP-COM. Nació de la necesidad de las empresas de cubrir esta área de actividad, y de la necesidad de los propios responsables de asentar unas bases a su función —funciones que se realizaban con carácter irregular y para conseguir un reconocimiento a su profesión. El Diccionario de comunicación corporativa e institucional y relaciones públicas define al director de Comunicación como sigue:

«Profesional que, dentro de una empresa o institución, dirige un equipo de técnicos especializados en definir la política comunicativa u objetivos y establecer el plan o estrategia de comunicación, creando, coordinando, analizando, desarrollando, difundiendo y controlando la emisión de mensajes internos y externos y sus técnicas, a través de los medios de comunicación propios y ajenos, al mismo tiempo que asumiendo la responsabilidad final de la imagen corporativa/institucional de la organización, ante sus públicos internos y externos».

La Asociación de Directivos de Comunicación (Dircom) (2014) define el director de Comunicación:

«Partiendo de los objetivos, visión, misión y valores de una organización […] es quien asume la responsabilidad de definir y concretar la política de Comunicación Corporativa de esta misma organización, se trate de una empresa o una institución pública o privada. Es también quien tiene que velar por el incremento del capital de activos intangibles: la notoriedad, la marca, la imagen y la reputación corporativas».

Esta acepción, con la inclusión de los activos intangibles como tarea, está más en sintonía con las preferencias de Villafañe (1996), que defiende el uso del término corporate en vez del de dircom, puesto que, para el autor, por corporate se entienden «aquellos aspectos que persiguen construir una determinada imagen corporativa», y no solo a través de la comunicación, sino incluyendo a su vez la gestión de los intangibles.⁷ Villafañe (1999) distingue en cuatro los ámbitos del corporate: «las relaciones con la prensa, la comunicación corporativa, la comunicación de producto y la comunicación interna». Carrillo y Tato (2013) explican la interrelación entre los elementos del corporate y su vinculación con el plan de comunicación integral en la figura 4.

FIGURA 4. Interrelación de los elementos del corporate y su vinculación
con el plan de comunicación integral

Fuente: elaboración propia, adaptado de Carrillo y Tato (2013).

El estudio El estado de la comunicación en España, realizado en 2010 por Dircom, identifica como actividades de un gabinete de comunicación las siguientes tareas: la comunicación de la imagen corporativa, la comunicación de crisis, la comunicación de marca, la comunicación de la presidencia, la comunicación entre organizaciones, la comunicación interna, el marketing directo y telefónico, la organización de eventos, el patrocinio, la publicidad comercial, la publicidad corporativa, la relación con expertos/analistas, la relación con los medios, las relaciones institucionales, la relación con las inversiones y la responsabilidad social. El informe anual El estado de la publicidad y el corporate en España y Latinoamérica (Pimentel, Thomas y Villafañe, 2002) resume estas tareas en cuatro: la comunicación interna, la comunicación de producto, las relaciones informativas y la comunicación corporativa (en referencia a las acciones realizadas para proyectar la imagen de marca). Estas actividades, recalca Costa (1977), resultan igual de válidas para otros gabinetes de comunicación fuera del ámbito empresarial, como los de las instituciones públicas.

3.2. Modelos y estructuras

En cuanto al posicionamiento de la dirección de comunicación en el organigrama de la organización, existe el consenso de expertos, profesionales y académicos de la necesidad de que esta dependa orgánica y funcionalmente del más alto ejecutivo; en su caso, del presidente o, en las Administraciones públicas, del líder de la institución. Este posicionamiento permite reforzar el liderazgo de la dirección de la organización, desde un nivel que le otorgue autoridad y capacidad para planificar y tomar decisiones estratégicas. Por tanto, la figura del Dircom ha de pertenecer al comité de dirección para actuar desde la cúspide de la organización, de forma rápida y «sin elementos intermedios que puedan distorsionar, intervenir o incluso frenar la tarea de la gestión de intangibles y su comunicación» (Dircom, 2013).

El Manual de la comunicación, editado por la Asociación de Directivos de Comunicación (Dircom) (2013), hace una propuesta
de organización de los gabinetes. Entre los modelos posibles: una organización del departamento estructurada por destinatarios (públicos), por contenidos o por canales. Dircom propone diseñar una estructura organizativa por públicos. Considera tres adaptaciones según la dimensión de la empresa. Para grandes empresas,⁸ globales, con una presencia internacional, Dircom propone (figura 5):

FIGURA 5. Propuesta de estructuración del Departamento de Comunicación en una empresa o institución de tamaño grande

Fuente: elaboración propia, adaptado de Dircom (2013).

Para empresas medianas,⁹ Dircom propone que pueda ser el director de Comunicación quien asuma algunas funciones transversales: responsabilidad social corporativa y gestión de la marca, si no se cuenta con un profesional para esa área, aunque recalca la importancia de la existencia de un responsable de comunicación externa, una figura para la relación con los medios y otra responsable de la comunicación interna (figura 6).

FIGURA 6. Propuesta de estructuración del Departamento de Comunicación en una organización de tamaño medio

Fuente: elaboración propia, adaptado de Dircom (2013).

Dircom adapta el esquema a los recursos y al personal de una pequeña empresa¹⁰ y propone reducir la gestión de los públicos en dos, internos y externos, como expone en el modelo de la figura 7, en el que el director de Comunicación asuma las relaciones institucionales, la comunicación con accionistas y sociedad, y responsabilice al responsable de comunicación externa de la relación con los medios.

FIGURA 7. Propuesta de organigrama del Departamento de Comunicación
de una pequeña empresa

Fuente: elaboración propia, adaptado de Dircom (2013).

4. La comunicación en embajadas

Por lo general, y respondiendo a la costumbre histórica, los gabinetes de comunicación en las embajadas están formados por la figura del agregado¹¹ de prensa o por su equipo, generalmente denominado agregaduría de prensa —por su función originaria en la gestión de la información y la relación con los medios—. Sin embargo, no todos los Estados disponen de esta figura (o no disponen de ella en la totalidad de sus embajadas). Portugal (2013) encuentra en la investigación realizada en su tesis doctoral El agregado de prensa y el agregado de cultura como agentes de la diplomacia pública peruana¹² tres estructuras más comunes:

1) Áreas de información y prensa independientes. Conocidas como agregadurías de prensa, encabezadas por un consejero, con el apoyo de un agregado y uno o varios adjuntos (a los que se puede sumar personal auxiliar o administrativo). Esta estructura suele encontrarse en grandes embajadas o en los países más influyentes.

2) Departamentos con una dirección unificada con cultura. Aunque con un responsable por cada área. Normalmente, la figura que dirige esta sección se denomina consejero de asuntos públicos (diplomático de carrera), y se encuentra apoyado por un responsable de prensa y un responsable de cultura (agregados), y uno o varios adjuntos por área.

3) Estructuras simplificadas. Con un consejero de prensa y cultura, o bien, un consejero de prensa o, únicamente, con un agregado de prensa.

Como puede comprobarse, esta función puede ser asumida por un diplomático de la misión, que generalmente ha recaído en agregados de cultura o diplomáticos destinados a la función cultural. En la actualidad, la denominación del responsable de comunicación, cuando no existe el cargo y la función recae sobre otro miembro de representación, es bastante dispersa y pueden conocerse como asesores, encargados, responsables o jefes de prensa, información o comunicación.

El responsable de la sección de prensa y difusión de una embajada, para Roncati (1989), debe desenvolverse en dos direcciones: «[dando] a conocer en el país lo que a su gobierno le interesa que se sepa del suyo […], y simultáneamente, informarle de lo que se dice de su país en el Estado receptor». Portugal (2013) distingue, con base en esta definición, dos grupos de funciones:

1) Hacia el interior (hacia el Estado acreditante).¹³ La función principal es la de servir como fuente de información a la misión y al Estado acreditante a través del monitoreo de la información en medios de comunicación, el análisis de la opinión pública, la elaboración de informes y bases de datos, y el diseño de planes de comunicación.

2) Hacia el exterior (hacia el Estado receptor).¹⁴ La principal función es la de constituir las embajadas como fuente de información en el Estado receptor. La autora resume esta función en las tareas de relación con los medios de comunicación, la producción y difusión de contenidos, y la rectificación de informaciones erróneas.

Adolfo Jankelevich (1985), exagregado de prensa de la Representación Permanente de Chile ante las Naciones Unidas, en relación con las tareas que estos desempeñan, explica:

«El agregado de Prensa debe realizar todos los esfuerzos por contactarse con los directores de los medios de comunicación social al objeto de lograr difundir aquellas noticias positivas que ayudarán a la labor de su jefe de Misión. Tendrá que estar muy atento a pesquisar el origen de ciertas informaciones que vienen refrendadas por agencias que solo conocen los que escriben en ellas. Deberá tener un sexto sentido que le indique dónde reside la fuente que está introduciendo una corriente constante de informaciones distorsionadas de la realidad».

Y continúa más adelante:

«El agregado de Prensa tiene que ingeniárselas para producir, semanalmente, un boletín, por decir al menos, en el cual se resuman todas las noticias procedentes [del país]. La selección de estas noticias constituye una obra de romanos en lo que concierne a aunar todas las opiniones de quienes forman la Misión».

Los gabinetes de comunicación diplomáticos, pese a las oportunidades actuales en el campo de la comunicación, se reducen en muchos casos a las relaciones informativas con los medios de comunicación, por lo que, en algunos casos, sigue siendo más conveniente la denominación gabinete de prensa. En los últimos años, han tenido especial relevancia en la estrategia comunicativa de las embajadas, el desarrollo de la diplomacia digital y la gestión del entorno digital; actualmente, es común que, además de las tareas de prensa, asuman la comunicación en línea.

1. En la bibliografía académica, pese a utilizar el término comunicación institucional, parte de ellas pretenden hacer referencia a la idea de comunicar desde la Administración pública. Estas, en adelante, se recogen como definiciones de este nuevo término.
2. El mismo Scruton (1982), autor de la definición sobre el término institución política, recoge que las instituciones, en su concepto más amplio, pueden ser no solo políticas —públicas—, a las que se hace referencia en este texto, sino también de índole económica, culturales, e incluso de linaje, las referidas a la familia.
3. En comunicación, el término input informativo hace referencia a una información, comunicación o mensaje recibido por un usuario o grupo.
4. La Asociación de Directivos de Comunicación (Dircom) es una asociación profesional de responsables y directivos de comunicación de instituciones, empresas y consultoras españolas.
5. El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) es una institución, adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública, responsable de la formación del cuerpo de funcionarios del Estado, además del estudio y la investigación de la Administración y sus problemas.
6. La autora hace referencia a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En especial a los artículos 10 y 16 (de los Gabinetes y del nombramiento y cese de los directores de Gabinete). Puede consultarse en: https://www.boe.es/eli/es/l/1997/11/27/50/con
7. Los activos intangibles de una organización son aquellos que permiten la diferenciación y el posicionamiento en un sector mediante la creación de valor. Estos son la propia marca, la responsabilidad social corporativa, la gestión de los recursos humanos, el servicio al cliente y la experiencia generada, entre otros.
8. La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) considera que estas se componen de más de 250 personas y tienen un volumen de negocios de 50 millones de euros.
9. Según la CEOE, tienen entre 50 y 249 empleados y el volumen anual de negocios no llega a los 50 millones de euros.
10. La CEOE considera pequeña empresa menos de 50 empleados y un volumen de negocios (anual) de menos de 10 millones de euros.
11. El Ministerio de Asuntos Exteriores define agregado como un «miembro del personal diplomático de una embajada que tiene asignada una función específica […]. Suele ser un funcionario de algún ministerio distinto del de Asuntos Exteriores» (2018). Por tanto, mantienen una doble dependencia: del ministerio del que forman parte y de la jefatura de la misión.
12. Véase el capítulo IV «El agregado de prensa y el agregado cultural dentro del marco de la diplomacia pública», de la publicación de María Luisa Portugal, Diplomacia pública: el agregado de prensa y el agregado de cultura. El Soft Power (2013). Esta obra recoge parte de la investigación de su tesis doctoral y permite comprender la función de comunicación en embajadas y los distintos modelos (estructuras, procesos, selección, formación) de los diferentes países.
13. El Estado acreditante es el país que envía a otros estados un agente diplomático/misión.
14. El Estado receptor es el que recibe al agente diplomático del país acreditante.