Capítulo I
Consideraciones generales
1. Estructura de la Ley 39/2015
El preámbulo enfatiza la necesidad de disponer de una nueva regulación que finalice con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento jurídico.
La Ley 39/2015 se estructura en 133 artículos, distribuidos en seis títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.
El título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley 39/2015. Entre sus principales novedades, conviene señalar la inclusión en el objeto de la Ley 39/2015, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las administraciones.
Se prevé la aplicación de lo previsto en esta ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de sector público, si bien las corporaciones de derecho público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les han sido atribuidas, supletoriamente, por esta ley.
Asimismo, destaca la previsión de que solo mediante ley se puedan establecer trámites adicionales o diferentes a los previstos en esta norma, y se pueden concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes que hay que solicitar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o diferentes que recogen las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del procedimiento concreto por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes que hay que solicitar, que mantienen sus efectos.
2. Estructura
Título preliminar: consideraciones generales
Título I: de los interesados en el procedimiento
Título II: de la actividad de las administraciones públicas
Título III: los actos administrativos
Título IV: del las disposiciones del procedimiento administrativo común
Título V: de la revisión de actos en vía administrativa
Título VI: de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.
2.1. Principales novedades
2.1.1. Título I: de los interesados en el procedimiento
El «Título I: de los interesados en el procedimiento» regula, entre otras cuestiones, las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del derecho administrativo, y la hace extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley 39/2015 así lo declare expresamente.
En materia de representación, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las administraciones públicas, como son el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública u organismo competente. Igualmente se establece la obligación de cada administración pública de disponer de un registro electrónico de apoderamientos, y las administraciones territoriales podrán adherirse al del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Por otro lado, este título dedica parte de su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley 39/2015: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general, solo habrá la primera, y se exigirá la segunda cuando se tenga que acreditar la voluntad y el consentimiento del interesado.
Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma que deben utilizar todas las administraciones. En particular, se admiten como sistemas de firma los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados calificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Se admiten como sistemas de identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las administraciones públicas. Tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos en esta ley son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93 / CE. Conviene recordar la obligación de los estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la Comisión Europea para el resto de estados miembros, así como los sistemas de firma y sello electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea la norma comunitaria.
2.1.2. Título II: de la actividad de las administraciones públicas
El «Título II: de la actividad de las administraciones públicas» se estructura en dos capítulos.
El capítulo I, sobre normas generales de actuación, identifica como novedad los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas. Asimismo, el capítulo mencionado establece la obligación de todas las administraciones públicas de disponer de un registro electrónico general o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado.
Estos registros deben estar asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que pasan a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros, y que deben permitir a los interesados, si así lo desearan, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se han de convertir a formato electrónico.
En materia de archivos, se introduce como novedad la obligación de cada administración pública de mantener un archivo único electrónico de los documentos que correspondan a procedimientos terminados, así como la obligación de conservar estos expedientes en un formato que permita garantizar la autenticidad, la integridad y la conservación del documento. A este respecto, conviene señalar que la creación de este archivo único electrónico debe ser compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación vigente, y debe respetar el reparto de responsabilidades sobre la custodia o el traspaso correspondiente. Asimismo, el archivo único electrónico debe ser compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional de acuerdo con lo previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español y su normativa de desarrollo.
Igualmente, el capítulo I regula el régimen de validez y eficacia de las copias, en el que se aclara y simplifica el régimen actual y se definen los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben tener los documentos emitidos por las administraciones públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados en el procedimiento, y establece con carácter general la obligación de las administraciones públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las administraciones públicas o documentos originales, salvo de las excepciones previstas en la Ley 39/2015. Por tanto, el interesado puede presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel.
Destaca asimismo la obligación de las administraciones públicas de disponer de un registro u otro sistema equivalente que permita dejar constancia de los funcionarios habilitados para efectuar copias auténticas, de modo que se garantice que estas se han expedido adecuadamente, y en el que, si así decidiera organizarlo cada administración, pueden constar también conjuntamente los funcionarios dedicados a asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos, sin ningún impedimento a que un mismo funcionario tenga reconocidas ambas funciones o solo una de ellas.
El capítulo II, de términos y plazos, establece las reglas para el cómputo de los mismos, la ampliación o la tramitación de urgencia. Como principal novedad, destaca la introducción de plazos por horas y la declaración del sábado como día inhábil, por lo que se unifica el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo.
2.1.3. Título III: de los actos administrativos
El «Título III: de los actos administrativos» se estructura en tres capítulos y se centra en la regulación de los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre nulidad y anulabilidad, y se mantienen la mayoría de las reglas generales ya establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Mención especial merecen las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que son preferentes y deben hacerse en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados en establecer nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones, como el envío de avisos de notificación, siempre que ello sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del punto de acceso general electrónico de la Administración, que funciona como un portal de entrada.
2.1.4. Título IV: de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común
El «Título IV: de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común» se estructura en siete capítulos y entre sus principales novedades destaca que los procedimientos especiales anteriores sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común.
Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta ley, que es la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, lo que contribuye a aumentar la seguridad jurídica.
De acuerdo con la sistemática seguida, los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, dado que conciernen aspectos más orgánicos que procedimentales, los regula la Ley 40/2015.
Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación del expediente administrativo y se establecen el formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.
Como novedad dentro de este título, se añade un nuevo capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, en el que se establecen el ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución, que es de treinta días, y los trámites correspondientes. Si en un procedimiento es necesario realizar cualquier otro trámite adicional, entonces se seguirá la tramitación ordinaria. Asimismo, si en un procedimiento tramitado de manera simplificada es preceptiva la emisión del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, y este manifiesta un criterio contrario al fondo de la propuesta de resolución, para mejorar la garantía de los interesados es necesario continuar el procedimiento pero siguiendo la tramitación ordinaria, no ya la abreviada, en cuyo caso se pueden efectuar otros trámites no previstos para la tramitación simplificada, como la realización de pruebas a solicitud de los interesados. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya prevé la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
2.1.5. Título V: de la revisión de los actos en vía administrativa
El «Título V: de la revisión de los actos en vía administrativa» mantiene las mismas vías que preveía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y por lo tanto se mantienen la revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos existentes hasta ahora (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión).
Sin embargo, hay que destacar como novedad la posibilidad de que cuando una administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se haya interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto negativo, el órgano administrativo puede acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que no se dicte un pronunciamiento judicial.
De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley 39/2015 no prevé ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta ahora y que, de este modo, quedan suprimidas.
2.1.6. Título VI: de la iniciativa legislativa y potestad normativa
El «Título VI: de la iniciativa legislativa y potestad normativa» de las administraciones públicas recoge los principios a los que debe ajustarse su ejercicio la Administración titular, y se hacen efectivos los derechos constitucionales en este ámbito.
Junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las normas y principios de buena regulación, se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca la necesidad de solicitar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas sobre los problemas que se quieren solucionar con la iniciativa, la necesidad y la oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas reguladoras y no reguladoras.
Por otra parte, a fin de aumentar la seguridad jurídica y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las administraciones deben divulgar un plan anual normativo en el que se recojan todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que se deban elevar para su aprobación el año siguiente. Asimismo, se fortalece la evaluación ex post, dado que junto con el deber de revisar de manera continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y las cargas derivados de ellas estaba justificado y valorado adecuadamente.
En cuanto a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, cabe aludir a aquella relativa a la adhesión por parte de las comunidades autónomas y entidades locales en los registros y sistemas establecidos por la Administración General del Estado en aplicación del principio de eficiencia que reconoce la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril.
Destaca igualmente la disposición sobre las especialidades por razón de la materia, en la que se establece una serie de actuaciones y procedimientos que se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por lo previsto en esta ley. Destacan las de aplicación de los tributos y revisión en materia tributaria y aduanera, las de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de seguridad social y desempleo, en el que se entienden comprendidos, entre otros, los actos de encuadramiento y afiliación de la seguridad social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios, así como las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. Finalmente, la Ley 39/2015 contiene las disposiciones de derecho transitorio aplicables a los procedimientos en curso, a su entrada en vigor, a archivos y registros y el punto de acceso general electrónico, así como las que habilitan para el desarrollo de lo previsto en la ley.
3. Objeto y ámbito de aplicación
El objeto se regula en el artículo 1 de la Ley 39/2015:
Esta ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas, así como los principios a los que debe ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
El procedimiento administrativo sancionador y de responsabilidad patrimonial deja de tener carácter reglamentario para pasar a elevarse a rango legal. Se regula el procedimiento de estas dos instituciones en la Ley 39/2015. Dicha regulación, como se verá, se encuentra dispersa a lo largo del texto normativo, mientras que para el derecho sustantivo, principios generales, deberemos acudir a la Ley 40/2015.
Por otro lado, se establece que solo mediante una ley, cuando sea eficaz, proporcionado y necesario para alcanzar las finalidades propias del procedimiento, y de forma motivada, se pueden incluir trámites adicionales o diferentes de los previstos en la Ley 39/2015.
En cambio, reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del procedimiento concreto por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes que deben solicitarse.
El ámbito subjetivo de aplicación, se regula en el artículo 2 de la Ley 39/2015.
Esta ley se aplica al sector público, concepto que comprende:
A) La Administración General del Estado.
B) Las administraciones de las comunidades autónomas.
C) Las entidades que integran la Administración local.
D) El sector público institucional. Que se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las administraciones públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, que están sujetos a lo dispuesto en las normas de esta ley que se refieran específicamente, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. Es importante tener en cuenta el matiz que expresamente señala el legislador, en el sentido de la aplicación de la Ley 39/2015 a las entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, teniendo en cuenta que la atribución de estas potestades en tanto que entidades de carácter privado deberán ser atribuidas por ley.
c) Las universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por las previsiones de esta ley.
Tienen la consideración de administraciones públicas: la Administración General del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previsto en la punto a) del apartado anterior.
Las corporaciones de derecho público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por ley o delegadas por una administración pública y, supletoriamente, por la Ley 39/2015.
De la lectura de este artículo, se desprende como novedad la aparición del concepto sector público institucional, más propio de los conceptos de legislación presupuestaria. Este concepto, como se verá, engloba a las entidades que se vienen definiendo como administración instrumental, concretamente: organismos públicos y privados dependientes o vinculados de las administraciones públicas, así como las universidades.
Figura 1. Ámbito subjetivo
4. Régimen transitorio, derogatorio y entrada en vigor
4.1. Entrada en vigor
Disposición final séptima. Entrada en vigor. La presente ley entrará en vigor al cabo de un año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Sin embargo, producen efectos al cabo de dos años de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, es decir 02/10/2018, las previsiones relativas al:
a) Registro electrónico de apoderamientos.
b) Registro electrónico.
c) Registro de empleados públicos habilitados.
d) Punto de acceso general electrónico de la Administración (PAGE).
e) Archivo único electrónico.
No obstante es importante tener en cuenta la disposición transitoria cuarta, que establece que mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico, registro electrónico de apoderamientos y PAGE, deberán mantenerse los mismos canales que venían existiendo a la entrada en vigor de la Ley 39/2015 y que se regulaban en la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, de tal manera que se garanticen los derechos de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente y de la misma manera se pueda exigir la obligación ex lege de relacionarse electrónicamente con la Administración.
Figura 2. Entrada en vigor
4.2. Disposiciones transitorias
La Ley 39/2015 contempla cinco disposiciones transitorias:
A) Disposición transitoria primera. Archivo de documentos.
1) El archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se rige por lo dispuesto en la normativa anterior.
2) Siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta ley se digitalizan de acuerdo con los requisitos que establece la normativa reguladora aplicable.
B) Segunda. Registro electrónico y archivo único electrónico.
Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo único electrónico, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:
1) Durante el primer año, después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, se pueden mantener los registros y los archivos existentes.
2) Durante el segundo año, después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, se dispondrá, como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada ministerio, así como de un registro electrónico por cada organismo público.
C) Tercera. Régimen transitorio de los procedimientos.
1) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, esta no les es aplicable, y se rigen por la normativa anterior. Es decir Ley 30/1992.
2) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente ley se sustanciarán por las normas que se establecen. Es decir, Ley 39/2015.
3) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por sus disposiciones. Es decir, Ley 39/2015.
4) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron. Es decir, Ley 30/1992.
5) A falta de previsiones expresas establecidas en las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes, las cuestiones de derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.
Figura 3. Régimen transitorio
D) Cuarta. Régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general.
Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, cuya entrada en vigor se pospone hasta el 2 de octubre de 2018, las administraciones públicas deben mantener los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a las materias mencionadas, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las administraciones, es decir aquellos contemplados en la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
4.3. Disposición derogatoria única
Quedan derogadas cuantas normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la Ley 39/2015. Quedan derogadas expresamente las siguientes disposiciones:
a) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
b) Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
c) Los artículos del 4 al 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.
d) Real decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
e) Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
f) Real decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
g) Los artículos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50; los apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, la disposición adicional tercera, la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición transitoria cuarta del Real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos los servicios públicos. Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantienen en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a dichas materias.
Las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de la Ley 39/2015 que regulan la misma materia que aquellas.
4.4. Disposiciones finales
De las siete disposiciones finales nos centraremos en la cuarta y la quinta (la séptima, como se ha visto, hace referencia a la entrada en vigor), que regulan lo siguiente:
a) Disposición final cuarta: las referencias normativas a la Ley 30/1992 se entenderán referidas a la Ley 39/2015 y 40/2015, según corresponda.
b) Disposición final quinta: establece la adaptación normativa en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de los diferentes procedimientos administrativos que sean incompatibles.