CAPÍTULO 3

LAS TRES DIMENSIONES DE LA POLÍTICA

La política: estructura, proceso, resultado

Ya hemos señalado que la política se nos presenta como un trabajo colectivo, encaminado a gestionar los conflictos provocados por situaciones de desigualdad en la comunidad. Pero esta tarea colectiva adquiere un aspecto diferente según el punto de vista que adoptemos al contemplarla: puede ser percibida como una estructura, como un proceso o como un resultado.

•   Cuando observamos la política como estructura fijamos nuestra atención en el modo estable en que una comunidad determinada organiza sus actuaciones políticas. Dicho de otro modo, intentamos identificar a qué estructuras permanentes se ajustan —o tratan de ajustarse— aquellas actuaciones. En esta estructura se revela la arquitectura estable —compuesta por instituciones y reglas— que acogen y limitan los comportamientos políticos. Por ejemplo, nos ilustra sobre los factores que explican la aparición de los parlamentos, qué funciones tienen asignadas y cómo las ejercen. O sobre los métodos existentes para designar a los titulares de poder: la herencia, la fuerza, la elección, etc. Tienen aquí su lugar los análisis del estado y de otras formas preestatales de organización política, el examen de las instituciones estatales o el estudio de las organizaciones políticas internacionales.

•   Cuando examinamos la política como proceso observamos ante todo una secuencia de conductas individuales y colectivas que se encadenan dinámicamente. Desde esta perspectiva, atendemos de manera particular a los comportamientos de diferentes sujetos, examinando sus motivaciones y sus formas de intervención. Por ejemplo, nos interesan desde este ángulo los factores que influyen en una negociación entre partidos para formar una coalición de gobierno. O por qué determinados grupos se organizan en partidos y asociaciones y otros, en cambio, prefieren la acción individual. Nos ayuda a entender qué lleva a unos ciudadanos a inclinarse por una candidatura en lugar de otra en el momento de unas elecciones. Si la estructura institucional nos ofrece la cara estable de la política, el proceso nos presenta su cara dinámica: la política en acción.

•   Finalmente, cuando contemplamos la política como resultado, el punto de atención principal lo constituyen las respuestas que la combinación de proceso y estructura da a cada conflicto. Estas respuestas —en forma de decisiones— son el producto final de la política, destinado a regular las tensiones existentes en diferentes ámbitos de la vida colectiva. ¿Qué medidas se adoptan en materia educativa o sanitaria? ¿Qué acciones se emprenden para disminuir el paro o la marginación social? ¿Qué resultados obtienen? Aquí interesan menos el proceso de las actuaciones previas o el conjunto de reglas e instituciones: lo que importa ahora es en qué medida incide la política sobre las relaciones sociales y sus momentos conflictivos. En esta dimensión se pone de relieve lo que la política es capaz de aportar a la necesaria cohesión de una comunidad.

La distinción entre estas tres dimensiones —proceso, estructura y resultado— de la política no es siempre fácil. Entre otras razones, porque las lenguas latinas utilizan un mismo término —«política»— para referirse a todas ellas. Así, se puede hablar de política feminista para referirse a la actividad de quienes reclaman medidas para equiparar la condición de la mujer con la del varón. Por su parte, una disposición normativa que establece la discriminación positiva en favor de la mujer formaría parte del entramado institucional. Finalmente, es frecuente hablar de una «política de la mujer» para designar el conjunto de decisiones que toma un gobierno en cuestiones que afectan a dicho sector de la población. En el primer caso, estamos en el mundo de los actos y de los procesos; en el segundo, nos situamos en la esfera de las instituciones; finalmente, en el tercero y último, atendemos al ámbito de los resultados.

En el mundo angloparlante es más fácil diferenciar las tres perspectivas. Para cada una de ellas se suelen emplear tres términos diferentes: polity (la estructura), politics (el proceso) y policy (el resultado). Cuando las lenguas románicas intentan evitar esta dificultad semántica, la solución es emplear, respectivamente, las expresiones política, sistema político y política pública. Los puntos de contacto entre estas referencias pueden expresarse en un esquemático cuadro de equivalencias.

En las páginas que siguen abordaremos el estudio de la política adoptando sucesivamente las tres perspectivas. En la parte II —la estructura de la política— nos ocupamos de las formas de organización política que la historia ha generado y analizamos las instituciones que las constituyen. De manera particular, atendemos en la parte III —la política estatal— a las características de la estructura política dominante en los últimos siglos: el estado. En las partes IV y V —la política como proceso— prestamos atención preferente a las conductas individuales y de grupo que configuran el proceso político. Finalmente, en la parte VI y última —la política como resultado— nos referimos a las políticas públicas, al cambio y a las situaciones de gobernabilidad y gobernación que resultan de la actividad política.

CUADRO I.3.1. Las tres dimensiones de la política como tarea colectiva

La política como estructura: ¿máquina, organismo, mercado?

A lo largo de la historia, cada formación social —cada sociedad— ha generado su propio modo de estructurar la actividad política. Estas formas históricas de organización política se han sucedido unas a otras como resultado de cambios económicos, sociales, técnicos y culturales. La forma política en que se organizan las sociedades agrarias, cerradas sobre sí mismas, con una población mayoritariamente analfabeta, no es la misma que la que adoptan las sociedades postindustriales, globalmente comunicadas e informáticamente instruidas.

Ello explica la aparición de formas de organización diversas, a las que se ha dado nombres diferentes: la polis, el imperio, la monarquía estamental o el estado. En cada una de estas estructuras se da una combinación de instituciones, reglas y pautas de conducta, que ofrece un perfil característico. Así, varían las normas que regulan la relación entre economía y política o los modos de seleccionar el personal que se dedica a la política de manera exclusiva.

Cuando se ha intentado describir la estructura de la política, los autores han acudido a metáforas o imágenes que permiten «visualizar» algo que no se nos presenta de manera sensible. Pero cada una de estas metáforas o imágenes no son inocentes: cada una de ellas lleva consigo una determinada manera de entender la política. Veamos las más importantes, por su influencia sobre el conocimiento científico de la política.

•   Para algunos, la estructura política es percibida de modo semejante a una máquina, en la que se ensamblan una serie de resortes, engranajes y palancas. El reloj mecánico —una de las máquinas más antiguas— inspira esta aproximación. Con la activación física de tales resortes y palancas se desencadenan una serie de efectos o resultados, producidos con la determinación inevitable de una relación causal. Siguiendo el automatismo propio de una máquina, lo que daría movimiento a la estructura sería la acción causal de unos sujetos sobre otros.

•   Para otros, la imagen adoptada es el organismo viviente. Para subsistir va dotándose de órganos que ejercen diferentes funciones. Debe adaptarse al medio en que habita, del que obtiene los medios de subsistencia y al que aporta algo que justifique su supervivencia. La inspiración aquí no es la mecánica —como parte de la física—, sino la biología, que nos revela de qué modo las diferentes especies vivas se configuran, se transforman y —cuando dejan de tener sentido— desaparecen. Lo que activa la estructura es aquí su necesidad funcional de adaptación al medio.

•   Una tercera aproximación es la que se inspira en la metáfora del mercado. Un mercado —como el que tiene lugar en la plaza de una aldea— es un ámbito de encuentro, basado en un conjunto de hábitos y reglas. Los que acuden a él se guían por la búsqueda de su interés o beneficio. Para ello intercambian bienes y servicios, ya sea directamente, ya sea recurriendo al dinero. Este intercambio movido por el interés sirve de modelo para entender las relaciones entre los actores políticos y, en última instancia, para interpretar la actividad de la estructura política que nacería —según esta versión— del ajuste permanente entre los intereses de sus actores. Ésta es la interpretación que intenta someter la política a las categorías conceptuales de la economía capitalista.

El sistema político

De manera más esquemática todavía y llevando las tres metáforas anteriores a un mayor grado de abstracción, se ha aplicado a la estructura política un modelo inspirado en la cibernética. Desde esta perspectiva, la estructura de la política es concebida como un sistema. Un sistema sería cualquier organización compleja que recoge y transmite información, genera actividades y controla resultados. Tiene su autonomía, pero está vinculada a un entorno del que recibe informaciones y sobre el cual, a su vez, actúa.

•   No es casual que los términos «cibernética» —como ciencia que estudia procesos de comunicación y control en organismos complejos— y «gobierno» tengan la misma raíz etimológica. Ambos términos proceden del griego kubernetes, traducible por «timón» o —de modo más revelador— por «gobernalle», el instrumento desde el que se gobierna o dirige una embarcación. En nuestro caso, lo que se dirige o se gobierna es una comunidad, que hace frente al riesgo planteado por sus diferencias internas.

Un ejemplo frecuente de funcionamiento sistémico es el que controla —o gobierna— la climatización de un edificio o de una habitación. El sistema recibe una información: la temperatura ambiente registrada. La procesa y comprueba si se ajusta a unos valores previamente determinados: la temperatura deseable. En caso de desajuste emite una instrucción para activar el calefactor (o el refrigerador) que ha de tener un efecto sobre la temperatura existente, aumentándola (o disminuyéndola). Comprueba de nuevo la información (la nueva temperatura) y, en caso necesario, emite una nueva instrucción que detiene el calefactor. Y así sucesivamente.

De modo análogo, corresponde al sistema político desempeñar estas funciones. Recibe de su entorno social distintos mensajes en forma de noticias, demandas, reivindicaciones o apoyos de los diferentes actores; en otros términos, registra la «temperatura» de su entorno social. Procesa esta información y la contrasta con los valores y las ideologías dominantes en aquella sociedad; es decir, con la disposición de aquella sociedad a alterar o a mantener la situación detectada. A partir de este contraste emite una orden de intervención en forma de política pública que contenga disposiciones legales, mandatos del gobierno, acciones administrativas, campañas de propaganda, etc. Con ello pretende incidir sobre la realidad, corrigiendo la situación registrada. O, en otros casos, reforzándola con nuevos recursos. El impacto de esta política pública sobre el entorno dará lugar a nuevas informaciones que alimentarán otra vez la acción del sistema y desencadenarán intervenciones posteriores. La figura I.3.1 representa el sistema político y sus circuitos internos.

FIG. I.3.1. Una representación simplificada del sistema político.

Los elementos del sistema: entorno, inputs, outputs, retroalimentación

Una descripción más detallada del modelo sistémico ha de tener en cuenta el conjunto de elementos con que se constituye para comprender su funcionamiento global.

•   Nos referimos al entorno del sistema político para describir el conjunto de interacciones —sociales, económicas, culturales— que se da en la sociedad. Estas interacciones —como vimos al tratar de la base social de la política— reflejan situaciones de desigualdad y, a menudo, de tensión entre diferentes actores. La distribución desigual de recursos y posiciones entre individuos, grupos y comunidades motiva el desacuerdo entre ellos y reclama la intervención política. Este entorno es, por tanto, el que presiona sobre la política, sea en el ámbito local, en el estatal o en el planetario. Así ocurre, por ejemplo, cuando un conflicto sobre recursos naturales —el dominio sobre áreas con reservas de petróleo— actúa sobre el sistema político estatal e internacional, generando intervenciones públicas de carácter económico, diplomático o militar. O cuando el entorno cultural alberga poblaciones con idiomas diferentes, cuyos hablantes se sienten amenazados en la posesión de este recurso simbólico y piden una intervención política para su regulación, en forma de incentivos positivos —ventajas, privilegios, subvenciones— o negativos —sanciones, prohibiciones.

•   La conexión entre este entorno y el núcleo del sistema político se hace mediante la expresión de demandas y apoyos: se les denomina inputs —«entradas» o «insumos», según las traducciones— para evocar que acceden al sistema desde el exterior. Proceden de actores colectivos e individuales. Pueden adoptar la forma de demandas o de reivindicaciones. Así sucede, por ejemplo, cuando los agricultores manifiestan su descontento por los precios bajos de sus productos o cuando los usuarios de la sanidad pública expresan su preocupación por la deficiente calidad de las prestaciones que reciben. También pueden tomar la forma de apoyos o reproches dirigidos a los diversos componentes del sistema político: a sus instituciones, a sus reglas, a sus protagonistas, etc. Aquí se cuentan las actitudes y opiniones positivas o negativas respecto del gobierno, del parlamento, de los partidos y de sus líderes. O respecto del sistema fiscal, del sistema educativo o del sistema de transporte público.

•   El conjunto de mensajes —de inputs— que el entorno social genera es procesado —o digerido— por el sistema, hasta producir una reacción a las demandas y apoyos planteados. Esta reacción —calificada como output, salida o producto del sistema— puede consistir en decisiones circunstanciales o en políticas sectoriales más estructuradas y de mayor alcance. En algunos casos es útil distinguir la respuesta del sistema —el output— del efecto que esta respuesta produce realmente sobre la realidad —el outcome o impacto efectivo—. Cuando se pone en marcha una acción política, no siempre se alcanzan los objetivos deseados: a veces se consiguen de manera parcial y en otras se produce el fracaso. O incluso se consiguen efectos contrarios a los esperados. Es importante, por consiguiente, averiguar si la reacción política ha modificado significativamente la realidad previa. Por ejemplo, no sólo es útil saber qué reacción —represiva, preventiva, combinada— ha elaborado el sistema político ante las tensiones sociales generadas por el consumo de drogas entre los jóvenes. También es necesario conocer cómo ha repercutido esta reacción sobre la situación anterior: ¿disminuyen o se alteran la producción, el tráfico y el consumo de dichas sustancias? ¿de qué forma y con qué intensidad? ¿se dan efectos imprevistos y no deseados?

•   ¿Cómo se procesan las demandas recibidas? ¿Cómo se elabora la reacción —el output— del sistema a la exigencia externa? El modelo sistémico no ofrece una respuesta propia a esta pregunta. Deja abierto un espacio —una «caja negra»— que cada analista ha de completar, echando mano de alguna de las propuestas que ha formulado la teoría política. En cada una de ellas se subraya el papel de algunos actores y mecanismos. En el recuadro siguiente se presenta una relación esquemática de las más importantes.

•   La retroalimentación del sistema —o feedback, en el lenguaje cibernético— es resultado del impacto que la reacción del sistema tiene sobre el entorno. Si una acción política determinada —una política antidroga, para seguir con el ejemplo anterior— tiene como efecto un cambio en las rutas del narcotráfico o en los hábitos del consumo, la nueva situación generará con toda probabilidad nuevas demandas y apoyos que reclamarán otra vez reacciones políticas para hacer frente a las exigencias de esta nueva situación. De este modo, el proceso se pone otra vez en marcha, en un movimiento ininterrumpido de ajuste permanente. La acción de este circuito no puede detenerse porque ello significaría la desintegración de una comunidad política, incapaz de regular a tiempo sus conflictos internos.

¿Por qué es útil la noción de sistema político?

La noción de sistema político como modelo tiene ventajas importantes que explican su éxito desde que David Easton (1917-2014) lo introdujo en el análisis de la política, inspirándose en la teoría de sistemas. Entre estas ventajas pueden señalarse las siguientes:

•   pone de manifiesto la relación permanente entre el entorno y la política, porque ni el primero ni la segunda pueden explicarse por separado;

•   deja claro que la política ha de ser entendida como un efecto de las tensiones y conflictos que afectan a diferentes colectivos sociales;

•   describe una secuencia ideal —aportación de inputs, procesamiento, elaboración de outputs, retroalimentación— que permite poner un cierto orden en la pluralidad y diversidad de intervenciones políticas;

•   señala la interdependencia de los diversos elementos que integran la estructura política, entre sus funciones y sus instituciones;

•   subraya el aspecto dinámico de la estructura política, obligada a reformarse para ejercer adecuadamente su papel de mantener la cohesión social;

•   es aplicable a todo tipo de estructuras políticas —antiguas o contemporáneas, democráticas o dictatoriales—, facilitando las comparaciones entre ellas.

Sin embargo, todos los modelos presentan limitaciones por el mismo hecho de la simplificación que exigen. En el caso del modelo sistémico, algunos componentes de una estructura política pueden ser difíciles de identificar como una de las categorías del sistema. Por otra parte, se ha señalado también que la visión sistémica tiende a privilegiar un concepto estático de la política, como si no tuviera otra función que la de mantener en equilibrio inalterable las relaciones sociales, culturales o económicas que gestiona.

Se ha replicado a esta objeción que esta perspectiva no descarta una reforma de la misma estructura política. Así ocurre cuando las presiones del entorno son tales que sólo una radical transformación de la estructura permite asegurar la continuidad de aquella comunidad y evitar el riesgo de su desintegración. Por ejemplo, cuando la Unión Soviética se desmorona (1989-1991) y se transforma, se está poniendo de manifiesto la dificultad insuperable que el sistema vigente encuentra para digerir apaciblemente las presiones externas e internas que recibe. O cuando en la República de Sudáfrica se da un giro sustancial a los mismos fundamentos de su organización política (1990-1994) se está reflejando la incapacidad de los mecanismos anteriores para mantener unas condiciones mínimas de cohesión que eviten el riesgo de desintegración violenta. Podemos concluir, por tanto, que la noción de sistema político es útil para analizar la estructura política, siempre y cuando sea entendida como un instrumento de interpretación y no como un modelo cerrado y autosuficiente.