CAPÍTULO 1

POLÍTICAS PÚBLICAS:

ENTENDER LAS DECISIONES

1. El problema de las decisiones

No parece necesario argumentar excesivamente sobre lo difícil que es, en democracia, «hacer reformas» o «cambiar las cosas». O lo que es lo mismo, tomar decisiones capaces de alterar significativamente la manera en la que se afrontan los problemas colectivos. Decidir suele ser difícil incluso en la esfera privada, y, por lo que parece y como veremos, lo es mucho más en los sistemas político-administrativos.

Lo que se dice habitualmente para explicar esa dificultad tiene que ver con razones como éstas: no todos están de acuerdo con los objetivos de la reforma o del cambio; hay demasiadas instituciones implicadas; las lógicas políticas y las administrativas no se entienden bien y lo complican todo; los mecanismos de programación y coordinación no funcionan bien cuando interviene más de una institución o administración; los procedimientos para tomar decisiones son tan enrevesados y tan lentos que acaban impidiendo que se decida y que se pueda actuar a tiempo. Y la lista podría sin duda continuar.

Sobre la problemática que encierran las decisiones públicas podemos encontrar no sólo una literatura especializada en denunciar auténticas horror stories de procesos decisionales y de actuaciones administrativas que van arrastrándose a lo largo de mucho tiempo (véanse los trabajos divulgativos de Nieto, 1984, 2008), sino también estudios serios que examinan los problemas desde otros puntos de vista intentando encontrar soluciones eficaces a los problemas de la toma de decisiones públicas (italiadecide, 2009; Avanzi, 2010; Brugué et al., 2011).

Lo que las explicaciones corrientes tienen a menudo en común, es que recurren a argumentos que se sitúan en cómo funciona el sistema público en general. Si es tan difícil tomar las decisiones —y sobre todo aquéllas más importantes— algo debe haber que no funciona a nivel general, y por tanto lo lógico es modificar alguna característica institucional o sociopolítica que impide, o al menos obstaculiza, aquello que sería necesario. Sería éste el enfoque denominado macronegativo, que busca y halla las causas de las disfunciones en características generales del sistema político-administrativo (Dunn, 1981, pp. 53-54). Tales características acostumbran a conectarse a su vez con una historia que, como señaló Robert Putnam explicando los diferenciales de eficiencia de las instituciones en el norte y en el sur de Italia, puede tener una trayectoria y un recorrido muy largos (Putnam, 1993; Subirats, 2011). Estudios que luego tuvieron secuelas en España con resultados, en este tema, muy similares (Subirats, 1999; Gallego-Subirats, 2002).

Esta naturaleza general, sistémica, de las razones de estos fracasos tiene varios efectos. Por un lado, precisamente porque se refiere a características conocidas por todos, parece plausible y en definitiva convincente. Todos tendemos a preferir explicaciones sintéticas de los fenómenos en vez de encontrar para cada uno de ellos las causas más específicas. En segundo lugar, genera un sentimiento de impotencia: si cambiar lo que debería cambiarse es tan difícil (es tan propio del sistema), quizás mejor renunciar a ello. La apatía política, la indiferencia por las instituciones, se nutre también de este sentimiento de impotencia. Finalmente, si las razones de las dificultades se sitúan a nivel sistémico, se deduce que los innovadores, o los presuntos innovadores, están absueltos de cualquier responsabilidad sobre su falta de éxito. De hecho se tiende a perdonar a aquellos gobernantes, de los que nos sentimos más cercanos ideológicamente, por sus fracasos al acometer las promesas electorales, echando la culpa de sus malos resultados a las características generales del sistema.

Sin embargo, existen dos problemas que no son fácilmente eludibles.

El primero es que muchas de las características indicadas como disfuncionales o como vicios del sistema son en realidad caracteres constitutivos de las democracias modernas, de los sistemas políticos. Es decir, los caminos habituales que uno encuentra cuando se quieren gobernar sociedades con un alto grado de diferenciación y de complejidad interna.

Por poner sólo un ejemplo, la fragmentación institucional es, por así decirlo, la otra cara de la descentralización y del federalismo. Sería absolutamente insensato esperar que a un aumento de los recursos y de los poderes de los niveles subestatales de gobierno no le sigan modificaciones de las formas en las que se toman las decisiones. Cambios que lo más probable es que acaben aumentando la complejidad del proceso. ¿Quiere decir esto que las reformas, las decisiones realmente importantes, están vetadas en los estados federales o altamente descentralizados? Muchos observadores tienen la tentación de dar una respuesta afirmativa a esa pregunta poniendo de relieve los costes decisionales implícitos en los procesos de descentralización que casi todos los países desarrollados han experimentado en la segunda mitad del siglo veinte. En Italia, esta tendencia general se plasmó en el nacimiento de las Regiones en 1970 y se aceleró bruscamente en este inicio de siglo, con la reforma del Título 5 de la Constitución en el 2001. En España, el problema viene de antiguo, y si bien tuvo una primera y frágil expresión en la II República, fue en la recuperación democrática de finales de los setenta cuando se expresó de manera más estructural y permanente en la forma constitucional de «Estado de las Autonomías».

Si se desciende al nivel de una decisión específica, las explicaciones de la ineficiencia decisional como determinada por la fragmentación institucional, rozan a veces el ridículo. Por ejemplo, en Italia, se atribuyó precisamente a la descentralización de 1998 el hecho de que ciertas infraestructuras —en concreto una línea de alimentación eléctrica que conectaba Suiza e Italia— había padecido grandes retrasos en su realización. Lo curioso del caso es que dichos retrasos, sin embargo, no se habían dado en absoluto en la Confederación Helvética que es, entre todos los sistemas europeos el que sin duda se distingue por la descentralización más radical de competencias a favor de las comunidades locales. En sentido contrario, podría suponerse que en países altamente centralizados, las decisiones fluirían más fácilmente. Tampoco ello puede argumentarse a ciencia cierta, ya que son muchos los ejemplos de países muy centralizados en los que algunos procesos decisionales sufren retrasos no explicables por razones de fragmentación institucional. En España vimos un ejemplo de alta coordinación institucional ante lo que parecía una gran amenaza para la salud, la gripe aviar, aunque luego la alarma fuera muy superior a los efectos finalmente resultantes (para análisis de relaciones interterritoriales en España, véase Arbós, 2009).

En resumen, la descentralización de competencias, la separación de poderes, las garantías de que gozan los ciudadanos, las posibilidades mismas de democracia directa y, en cualquier caso, el recurso al poder judicial contra una decisión de las autoridades públicas, son algunas de las características fundamentales e inderogables de las democracias modernas. Seguramente estas características tienen costes, al menos en lo que afecta a las decisiones, pero seguramente tienen también beneficios aún más significativos, como por lo demás indica el gran desarrollo de las democracias occidentales en el pasado siglo, sobre todo si lo comparamos con el rendimiento, mucho más modesto, de los sistemas autoritarios y centralizados, aun cuando éstos, como en el caso de los países del antiguo bloque socialista, recurrían a mecanismos de programación y coordinación que, al menos sobre el papel, tendrían que haber garantizado rendimientos superiores.

La verdad es que, como nos ha enseñado Charles Lindblom, una sociedad y un sistema político basado en las preferencias y en las interacciones entre sujetos tiende a funcionar mejor que una basada estrictamente en el intelecto. De esta manera se reconoce la posibilidad de error de la acción humana, y no es necesario pretender que se conocen (a partir de una teoría cualquiera) cuáles son las verdaderas necesidades de las personas, sino que se basa en la necesidad de ofrecer respuestas adecuadas a las preferencias manifestadas por los ciudadanos, aun cuando estas últimas puedan parecer contradictorias o incluso irracionales (Lindblom, 1977).

O bien, citando a Luigi Bobbio, «la democracia no vive en Gordión», en el sentido de que si es cierto que decidir significa también cercenar, en el sentido de descartar alguna alternativa, «no se excluye que el instrumento más eficaz para ejecutar esta operación sea la espada, o sus equivalentes modernos, bien sean la voluntad de la mayoría o la racionalidad de un gobernante-director». En realidad, dice el autor, seguir el ejemplo de Alejandro Magno que cortó de un tajo el nudo (gordiano) en lugar de desatarlo, no es necesariamente bueno: quien así lo hace «no inicia la conquista de Asia, como le sucedió al joven príncipe macedonio, sino que simplemente se arriesga a regresar al punto de partida» (Bobbio, 1996, p. 8).

El segundo problema con el que es necesario enfrentarse es que las explicaciones «macronegativas», a pesar de su plausibilidad, a menudo no acaban de funcionar. Se realizan reformas importantes también en sistemas con características totalmente análogas a las denunciadas como causas del inmovilismo. Incluso en países como Italia o España, se consigue tomar y acometer decisiones relevantes en tiempos y con costes del todo aceptables, al menos si hacemos la comparación a escala internacional. El abejorro, que según las teorías físicas no debería poder despegar del suelo, de vez en cuando vuela, y quizás sea observando este tipo de fenómenos como se aprende algo útil sobre cómo se toman las decisiones de policy o de políticas públicas. Volviendo a Dunn, es necesario un enfoque micropositivo que busque las circunstancias específicas en las que las cosas funcionan, aunque sólo sea para comprobar cuál es su transferibilidad a otros contextos.

El hecho es que si las características sistémicas señaladas como causa de la ineficiencia en la toma de decisiones públicas, son a menudo la otra cara de la democracia, y si de todos modos no acaban de explicar lo que sucede realmente, ya que es evidente que en muchos casos las decisiones importantes se toman y se llevan a cabo, podemos deducir que quizás las terapias señaladas para curar los síntomas del bloqueo decisional, de los retrasos y de los costes de las no decisiones, no son las adecuadas. Tales terapias, por ahora, se basan, esencialmente en una mezcla entre introducir en los mecanismos decisionales, coordinación y programación, elementos propios del modelo racional de toma de las decisiones (véase el capítulo 2), y el uso de estrategias incluyentes, abiertas a la participación de los interesados (véase el capítulo 7). Coherentemente, esas explicaciones más frecuentes de los fracasos buscan soluciones o respuestas generales, que a veces sólo se diferencian en razón del sector de intervención de las políticas públicas de que se trate. No parece un empeño fácil. Si las características que explican la falta de capacidad de trasformación del statu quo son tan complejas, probablemente es imposible hallar una única solución para un gran conjunto de decisiones.

Más bien, lo que parece necesario es entrar en profundidad en el análisis de los procesos a través de los cuales se establecen las prioridades, se toman las decisiones, para así identificar los factores elementales cuya presencia o ausencia explicaría el porqué se logran o no ciertos resultados. Ésta es la línea que queremos seguir en este volumen por las razones que expondremos más ampliamente en el capítulo siguiente, tratando cada decisión como un caso específico.

Para hacerlo, trataremos siempre de situarnos en la piel del que quiere cambiar, de quien pretende alterar, de modo no marginal, el contenido de una política pública, y por tanto la manera mediante la cual se intenta resolver un problema colectivo. El capítulo 7, que concluye la presentación del esquema analítico, presentará en efecto las diferentes estrategias que el mismo innovador tiene a disposición, al menos teóricamente, para alcanzar los objetivos que se ha propuesto. En otras palabras, aunque es evidente que las características del sistema en cuyo interior se inserta cada proceso decisional, tienen sin duda influencia sobre los resultados del mismo y pueden en algunas circunstancias impedir el éxito de la innovación, pensamos que, sin embargo, dichas características no determinan completamente el juego decisional. En la mayoría de los casos, a igualdad de condiciones generales, lo que explica el éxito o el fracaso de un intento de reforma o de cambio es más bien la combinación de los diversos elementos que componen el proceso decisional.

1.2. Los objetivos del volumen

Los principales objetivos que este libro se plantea son tres.

1. En primer lugar, y de manera especial, quiere proponer un esquema conceptual que permita entender las decisiones y las dinámicas decisionales en la esfera pública e institucional. La óptica es pues explicativa, en el sentido de mostrar las diversas variables que pueden influir en los procesos y por ende (contribuir a) determinar los resultados. Este esquema de análisis puede ser utilizado para explicar acontecimientos pasados y por tanto es ciertamente útil para especialistas o analistas. Por ejemplo, muchísimas tesis de licenciatura, de posgrado o de doctorado en diferentes disciplinas se basan en la reconstrucción de políticas públicas, tratando de evaluar su efectividad o bondad, mediante criterios que se relacionan con las hipótesis relativas a las razones por las cuales esas decisiones se tomaron, así como las dinámicas a través de las cuales se fueron desarrollando. En la mayoría de los casos se trata de narraciones que, más allá de su meticulosidad cronológica o fáctica, pretenden obtener enseñanzas útiles para indagar un determinado problema científico o pregunta analítica. En este sentido, y respecto a esta exigencia, e independientemente del tipo de preguntas de investigación que cada quien se plantee, el esquema conceptual que presentamos en los siguientes capítulos puede funcionar como una check list, para comprobar el grado de sistematicidad en el análisis de los factores en el caso concreto que se quiere analizar.

Los boxes siguientes (1.1, 1.2) muestran cómo el mismo tema —en un caso, la reforma del Título V de la Constitución italiana, que ha introducido un cambio en sentido (semi) federal, o en el otro, la Ley Wert de reforma del sistema educativo español— puede ser interpretado de maneras muy diferentes. Una reconstrucción meticulosa de los procesos permitiría comprender cuál de las diversas hipótesis que se manejan, presenta una mayor conformidad con los hechos y, en consecuencia, aporta claves para evaluar la capacidad efectiva de la reforma emprendida para alcanzar los objetivos que se pretendían.

El capítulo 8, dedicado al estudio de las decisiones, contiene también lo que podríamos llamar líneas maestras para la redacción de un caso de estudio decisional, que pueden ser útiles a quien quiera reconstruir el nacimiento y desarrollo de una decisión específica de política pública.

Entender los procesos decisionales significa entender también lo que puede hacerse para maximizar las probabilidades de éxito de una propuesta o de un proyecto. Por lo tanto, el esquema conceptual puede usarse también en una óptica prescriptiva, con el fin de definir las líneas de acción que un innovador debería de tener en cuenta en su intento de «conducir a buen puerto» su proyecto de innovación. Esto significa, en clave explicativa, intentar responder de entrada a la pregunta de si el propio proyecto es factible desde el punto de vista decisional y si, por tanto, no existen elementos que impedirán la adopción de la decisión. Y, desde el punto de vista prescriptivo, qué será necesario hacer a fin de posibilitar que la propia decisión acabe siendo puesta en práctica.

Apuntemos dos notas más. En primer lugar, el esquema conceptual que presentaremos no trata de dilucidar sobre la mayor o menor bondad de la propuesta de reforma o de cambio. Es decir, la propuesta analítica que aquí proponemos, no indica si es una buena idea hacer frente a un problema específico de policy con tal o cual tipo de solución. Bien sea en el sentido de que la solución misma puede no ser en absoluto adecuada para alcanzar el objetivo, bien sea en el sentido de que puede no valer la pena afrontar ese problema (o que incluso sea contraproducente hacerlo). Comprender las dinámicas del proceso decisional no significa evitar la posibilidad de cometer errores, incluso relevantes.

Y sin embargo, en segundo lugar, buena parte de las propuestas y de los proyectos de innovación en las políticas públicas fracasa, en el sentido de que no consiguen alcanzar el momento de la implementación o de realización, porque el proceso ha sido mal planteado y gestionado por los actores. En otras palabras, la correcta aplicación del esquema analítico propuesto en las páginas siguientes pretende ayudar a evitar el fracaso decisional, lo cual no quiere decir que garantice el éxito sustancial o de contenido (y tampoco el propio éxito de que la decisión sea tomada, desde el momento en que la innovación puede demostrarse no factible o porque las circunstancias externas pueden variar y falsar el juicio de factibilidad).

Esto no significa, evidentemente, que pretendamos presentar aquí la «ciencia» de las decisiones, en el sentido de haber conseguido identificar leyes capaces de predecir los acontecimientos. Como iremos recordando, citando a uno de los padres fundadores del public policy analysis, Aaron Wildavsky, la disciplina es más art and craft, arte y oficio, que ciencia en el sentido estricto del término (Wildavsky, 1979). La capacidad de manejar una decisión de política pública a través de las miles de trampas que encontrará en su camino exige mucho bricolaje, y acaba basándose en poquísimas certezas. Sin embargo, identificar cuáles son los principales elementos que contribuyen a determinar los resultados, hacer un poco de limpieza conceptual y, sobre todo, poner en guardia acerca de generalizaciones carentes de fundamento que abundan en esta materia, creemos que puede ayudar bastante a evitar errores y a identificar alternativas más o menos transitables.

2. Este último comentario nos conduce al segundo objetivo del volumen, que quizás será de mayor interés para los especialistas en ciencia política, pero que en realidad debería poder interesar a un público más amplio. El análisis de las decisiones, en la medida en que sitúa a quien lo practica en condición de formular conjeturas razonables sobre los factores que determinan los contenidos y las formas de las políticas públicas, constituye un potente antídoto contra las imágenes excesivamente simplificadas de los sistemas políticos que abundan en las páginas de los periódicos y de las revistas y que a menudo pueden inducir a error. Volveremos sobre este punto en el capítulo 8, al hablar del estudio de las decisiones, pero de momento podemos simplemente afirmar que el segundo objetivo de este volumen es ayudar a problematizar las imágenes, los paradigmas y los modelos que vinculan los resultados de los procesos decisorios a las características fundamentales de los sistemas políticos.

Por ejemplo, a través del estudio de los procesos de formulación de las políticas públicas (el policy making) es posible evaluar hasta qué punto es operativo y válido el modelo del «gobierno de partido» (party government), según el cual los actores políticos dominantes son los partidos políticos o, en cambio, el del neocorporativismo, según el cual las decisiones más importantes se toman a través de acuerdos, formales o informales, entre los representantes de las grandes empresas, los sindicatos de trabajadores y el gobierno nacional. O incluso, si en el nuevo escenario tecnológico que impulsa la generalización de Internet, esas estructuras de actores y decisiones están cambiando y modificándose. En realidad es muy posible que en diferentes sectores de intervención del Estado funcionen diferentes mecanismos de toma de decisiones, y de hecho, como veremos en los capítulos siguientes, esto es lo que acostumbra a suceder realmente. Aquí es válido lo que decíamos antes: a pesar de la instintiva preferencia por explicaciones simples y sintéticas, por generalizaciones basadas en impresiones superficiales, el análisis meticuloso de los procesos decisionales nos ofrece una imagen mucho más articulada de las maneras en que son gobernadas las sociedades contemporáneas. Formas de gobierno que, más allá de cualquier otra consideración, están mucho más en línea con la extrema diferenciación interna que las caracteriza. Esto quiere decir, entre otras cosas, que el grado de libertad del que pueden gozar los agentes políticos y sociales en el intento de introducir innovaciones significativas de las políticas públicas es mucho más amplio de lo que habitualmente se piensa.

3. El tercer objetivo del volumen es más ambicioso y se sitúa en un nivel mayor de abstracción. La premisa es que, desde hace ya tiempo, las ciencias políticas y sociales, o al menos la parte más significativa de las mismas, han abandonado la pretensión de encontrar leyes generales capaces de explicar lo que sucede en la realidad (Panebianco, 2010). Como ha observado Elster, «las ciencias sociales distan años luz de la fase en la cual puedan formularse regularidades universalmente válidas (law-like), sobre el comportamiento humano» (Elster, 1989, p. viii).^* El camino que muchos autores han emprendido, y que intenta también responder a las dificultades implícitas del hecho de que, frecuentemente, los fenómenos que queremos explicar son casi únicos, es la búsqueda de mecanismos causales, de teorías parciales o incompletas, que sean capaces de reflejar cuanto sucede. No pretendemos reconstruir aquí el debate sobre el concepto de «mecanismo» y sobre las diversas definiciones que de éste se han dado por parte de: Coleman (1964) «teorías quizás verdaderas»; Elster (1989) «modos plausibles y observados con frecuencia en los que las cosas ocurren»; o «estructura de incentivos» que, en un modelo, es capaz de generar resultados específicos (tal como afirma Scharpf, 1997, p. 35, nota 4, citando un manuscrito no publicado de R. Bates, A. Greif, M. Levi, J-L. Rosenthal y B. Weingast); o en Petersen (1999, p. 62) secuencias causales específicas que explican las acciones individuales en el ámbito de contextos diferentes.

Nos interesa en cambio observar dos cosas.

La primera es que tales mecanismos deben ser situados dentro de un esquema conceptual. De algún modo tenemos que asumir el riesgo de especificar, antes de iniciar el análisis empírico de un acontecimiento real, qué esperamos encontrar y, por tanto, hemos de tener una lista de variables que puedan ser utilizadas para investigar un conjunto completo de fenómenos (Ostrom, 1996). Este esquema conceptual es mucho menos que una teoría, en el sentido de que no es capaz de predecir los resultados. Pero sirve, en cambio, para especificar con una cierta meticulosidad cuáles son las variables que los influyen, y permite formular las hipótesis para validarlas o falsarlas en el análisis empírico.

La segunda observación es que en el debate científico sobre los mecanismos, ha sido observado cómo éstos pueden concernir al contexto en el que se desarrolla la acción, las matrices psicológicas de la acción individual o incluso la relación que se establece entre los individuos. Esta última categoría —los mecanismos relacionales— es la que nos interesa particularmente en esta ocasión, desde el momento en que, como veremos, ello permite considerar que los resultados de los procesos decisorios de política pública dependen de las interacciones que se establecen entre una pluralidad de actores. El tercer objetivo que este volumen se propone, pues, es el de aportar un esquema conceptual general que sea aplicable a toda la clase de fenómenos que llamamos «decisiones de policy» y que nos permita identificar, o al menos ayudarnos a suponer, los mecanismos causales de tipo relacional que podrían operar en diversas circunstancias. De este modo entendemos que sería también posible comprender mejor los microfundamentos de las políticas públicas y, en consecuencia, ser capaces de realizar una reconstrucción de los motivos de las acciones individuales, cuya combinación genera una transformación significativa de las distintas maneras o modos mediante los cuales se hace frente a la solución de un problema colectivo.

Los dos primeros objetivos se alcanzarán si los lectores de esta obra, incluso aquéllos quizá desprovistos de conocimientos de ciencia política y de análisis de las políticas públicas, aprovechan el esquema conceptual que presentaremos en los capítulos siguientes para estudiar las decisiones o incluso para intentar influir en sus resultados. Al hacerlo, como es obvio, pondrán implícitamente en duda los paradigmas y los modelos generales.

El tercer objetivo, en cambio, conlleva que el debate actualmente en curso (Panebianco, 2010, Vallés-Ballart, 2012) sobre las temáticas fundacionales de las ciencias políticas y sociales recoja, en el framework que presentaremos, algún elemento útil para enriquecer la reflexión sobre la relación que conecta las acciones individuales (micro) con los resultados a nivel colectivo (macro). Probablemente el punto de vista adoptado en este volumen, con su énfasis sobre las estrategias de los innovadores, dificultará esta extensión del valor del marco analítico propuesta hacia un nivel más alto de abstracción. Sin embargo, se trata de un desarrollo que, antes o después, la ciencia política tendrá que emprender si no quiere renunciar del todo a una cierta utilidad de sus elaboraciones en la mejora de los modos de acción de los actores políticos mismos. Pero sobre este punto nos detenemos aquí.

1.3. El análisis decisional: tradiciones y utilidad

El estudio de las decisiones, entendido literalmente, bien como identificación de los criterios y de los procesos a través de los cuales se escoge entre opciones, bien como modo de investigación de diversas características de los sistemas políticos, probablemente vivió su máximo esplendor en el periodo 1960-1980. Posteriormente, mientras que por un lado los progresos realizados a nivel teórico y analítico eran utilizados para profundizar en una serie de fenómenos diferentes, por otro, las críticas a los presuntos presupuestos teóricos de ese debate fueron cada vez mayores, y la atención de los especialistas disminuyó poco a poco.

Seguramente es por ello que el volumen quizás más completo sobre decision making sea una antología publicada en un lejano 1982 como soporte didáctico a los cursos de la Open University inglesa, en la que el estudiante podía encontrar (casi) todo lo que se había escrito sobre el tema (McGrew, Wilson, 1982).

En realidad, el interés del periodo que va desde 1960 a 1980 tiene razones claras. Ante progresos teóricos que permitían representar el proceso de elección en los contextos públicos, el estudio de las decisiones destacó como uno de los instrumentos privilegiados para el estudio de la política y en particular de la distribución del poder político.

El referente principal lo constituye el volumen de Dahl Who Governs?, que representa una etapa fundamental en la afirmación del paradigma pluralista en la ciencia política del siglo XX. Volveremos de nuevo a ello en el capítulo 8, pero de momento podemos afirmar que el objetivo de la investigación de Dahl y sus colaboradores era mostrar cómo la efectiva distribución del poder político en las comunidades locales (o más en general en las sociedades contemporáneas) no podía estudiarse sólo a través del análisis institucional —tiene poder quien ocupa posiciones de autoridad— ni tampoco sólo a través del análisis reputacional —tiene poder quien es percibido por sus propios conciudadanos como especialmente poderoso— sino que tenía que ser investigado preguntándose quién tiene la capacidad efectiva de influir en las elecciones clave, en las políticas públicas. En otras palabras, en la lógica de Dahl, el poder político es esencialmente el poder de tomar decisiones. O, si se quiere, la capacidad de que las instituciones públicas asuman las opciones que uno desea.

Dahl, ponía pues en duda el valor, en el plano empírico, de la teoría de las élites. Aquélla según la cual «bajo la fachada de la política democrática, quien suele dirigir las cosas en realidad es una élite social y económica» (Dahl, 1961, p. 6).^* Entre las preguntas que se planteaba, dos son especialmente interesantes para nuestros fines (Dahl, 1961, p. 7):

• ¿Cómo se toman realmente las decisiones políticas importantes?

• ¿Qué personas tienen más influencia sobre las decisiones?

La conclusión alcanzada en el caso estudiado —la ciudad de New Haven, donde tiene su sede la Universidad de Yale— es que, mirando el tema desde la perspectiva del largo plazo, había habido una transformación que supuso pasar del dominio de una oligarquía hacia un sistema abierto y pluralista, y que en el corto plazo, ello había conducido a un sistema político muy condicionado por el ejecutivo (el alcalde y la estructura burocrática permanente).

Para Dahl, el caso de New Haven es paradigmático de una evolución de la política americana y más en general de los sistemas democrático-representativos contemporáneos. Sistemas que se caracterizarían por un modelo de «poliarquía», en el cual, el poder —entendido como la capacidad de un individuo o de un grupo de influir los comportamientos de otros individuos o grupos a través del uso de las instituciones públicas— puede ser observado a través de la reconstrucción de cómo son tomadas las decisiones importantes. Pero que, por otro lado, depende en cada caso de los recursos que cada sujeto sea capaz de movilizar. Por lo tanto, no cabe duda de que algunos actores son más potentes que otros porque pueden movilizar más recursos. Sin embargo y dado que:

a) los recursos no son completamente acumulables y no es obvio que quien tiene una mayor cantidad de un determinado recurso disponga también de la mayor cantidad de otro, y que

b) en un régimen democrático se garantiza que todas las cuestiones puedan incluirse en el orden del día, es decir, puedan entrar en la agenda política, el poder político tiende a ser distribuido de un modo bastante amplio en la sociedad y no a estar concentrado en manos de unos pocos oligarcas.

La importancia y el éxito del trabajo de Dahl no pueden infravalorarse en absoluto.

En primer lugar, su conceptualización de la noción de poder político como capacidad de influencia, retoma y refleja la afirmación de Max Weber según la cual una autoridad política estable ha de fundamentar su poder en su legitimidad y, por lo tanto, apoyarse en que los ciudadanos crean de forma generalizada que tienen que obedecer las órdenes. Esto quiere decir, por supuesto, que el ejercicio del poder necesita recursos (legales, de consenso, de otro tipo), pero que no se identifica con ellos. El poder no es atributo de un sujeto sino, precisamente, una relación entre tal sujeto y otros sujetos. Al límite entre el soberano y la entera masa de los súbditos. Pero se da sólo si existe verdadera obediencia. Si ese poder permite modificar el comportamiento de otros sujetos.

En segundo lugar y claramente relacionado con el punto precedente, Dahl situó en el centro del análisis político el estudio de las decisiones. Para entender quién manda es necesario entender quién ha optado por una de las alternativas específicas. Al plantearlo así, reforzó la imagen pluralista de los sistemas políticos contemporáneos: dada la creciente complejidad de las decisiones verdaderamente importantes, es más que razonable imaginar que las sociedades contemporáneas vean interactuar una pluralidad de actores con diferentes objetivos y recursos que se influyen mutuamente.

Y precisamente por esta estrecha asociación entre el paradigma pluralista y el estudio de las decisiones, el enfoque de Dahl y de su escuela fue implícita y explícitamente criticado.

Las primeras objeciones fueron formuladas casi inmediatamente tras la publicación de Who Governs? y vinieron de dos autores (Bachrach, Baratz, 1963 y 1970) que acusaron a Dahl de desatender una dimensión importante del poder. Afirmaron, fundamentalmente, que no es cierto que la única forma de ejercicio del poder político, y quizás ni la más importante, sea la derivada de la capacidad de influir en las decisiones. Una forma ciertamente más sutil, pero no por ello menos importante, consiste en el hecho de ser capaces de impedir que determinadas cuestiones sean tratadas en el orden del día y, por lo tanto, que pueda incluso iniciarse el proceso decisional. En otras palabras, es posible que los recursos de un actor específico sean tan grandes que pueda impedir que otro actor perciba la posibilidad misma de imponer elecciones que sin embargo serían de su propio interés. También plantea esta crítica, de un modo todavía más radical, Steven Lukes (1979) quien afirma que el mayor poder consiste en la capacidad de modelar las preferencias de los individuos, de modo que sean inducidos a apoyar elecciones que en realidad van en contra de sus intereses.

El método decisional en el análisis de la política queda así bajo sospecha, ya que podría de hecho esconder un conservadurismo implícito, en cuanto acredita como democráticos y pluralistas sistemas políticos en los que las elecciones finalmente llevadas a cabo son sólo aquéllas que no importunan realmente a la élite dominante. Como veremos en el siguiente capítulo, esta acusación de conservadurismo tiende a resurgir en el debate científico sobre la toma de decisiones y, sin embargo, a pesar de la aparente solvencia de las críticas, entendemos que ello no es un motivo suficiente para descartar el análisis decisional de la caja de herramientas del científico por diversas razones.

En primer lugar, como han sostenido entre otros Parry y Morriss (1974) muchas de las que se denominan como «no decisiones», son en realidad «decisiones de no decidir», y pueden ser estudiadas con los mismos instrumentos del análisis decisional, adaptándolos si ello es necesario. Por ejemplo, Crenson (1971), sobre cuyo trabajo volveremos más adelante, hizo exactamente esto a través de un análisis de las razones por las que una comunidad local, a diferencia de otra, no adoptó una política contra la contaminación atmosférica.

En segundo lugar, Lukes tiene razón al considerar que es posible que las instituciones y las élites que existen en toda sociedad, logren modelar las preferencias de los individuos para llevarles a preferir aquello que en realidad les conviene a las élites dominantes. Y sin embargo, el problema que se plantea es que los sistemas políticos democráticos, o como queramos llamarles, están precisamente gobernados por las preferencias de los ciudadanos, partiendo de la hipótesis de que esas preferencias se corresponden realmente con los intereses de quienes las expresan. Si tal hipótesis no es verdadera, como es posible e incluso probable, ello nos deja con el incómodo interrogante de preguntarnos «¿Quién conoce los verdaderos intereses de los ciudadanos?». ¿La élite intelectual? ¿El partido político dominante? Se trata de preguntas a las que ciertamente no es posible dar una solución satisfactoria por ahora, y ello puede llevarnos a recordar la famosa frase de Winston Churchill (que no por casualidad había sido derrotado hacía bien poco en unas elecciones) según la cual «la democracia es la peor forma de gobierno, con excepción de todas las otras formas que han sido utilizadas a lo largo del tiempo».

En tercer lugar, es necesario recordar que en este volumen no examinamos el análisis de las decisiones en el ámbito público con el fin de estudiar la distribución del poder político en las sociedades contemporáneas, como pretendía Dahl. Nuestro objetivo, como hemos dicho, es tratar de comprender cuáles son los elementos que caracterizan los procesos de decisión y, por consiguiente, identificar las razones por las que ha sido adoptada una determinada opción, o valorar si resulta razonable pensar que una determinada propuesta pueda ser llevada a cabo. En otras palabras, pretendemos ocuparnos de las decisiones de policy y no de cualquier decisión llevada a cabo por actores políticos o institucionales.

Esta referencia a la tradición disciplinar del análisis de las políticas públicas es fundamental para comprender la diferencia entre el uso del análisis decisional realizado por los seguidores de la escuela pluralista y nuestro enfoque. Esto no se debe tanto al hecho de que, como también han sostenido algunos investigadores (Harrop, 1992), el concepto de política pública es más amplio que el de decisión, lo que sin duda es cierto, aunque, en última instancia, una política pública es también un conjunto de elecciones. La verdadera razón es que la cuestión de «quién manda» es sólo uno de los aspectos posibles, y quizás no el más relevante, de las preguntas de investigación que nos podemos plantear en el ámbito de la public policy analysis. De hecho, como dijeron acertadamente Heclo y Wildawsky (1974, p. XIV) «una policy no es una constante sino una variable, y el poder no es una suma finita, sino que es extensible en todas direcciones». Esta relativa marginalidad de la cuestión del poder político en el análisis de las políticas está determinada por el hecho de que el equilibrio final alcanzado en una decisión de policy puede poner de acuerdo, y a menudo lo hace, a una pluralidad de intereses distintos que no están necesariamente compitiendo entre ellos, y es una consecuencia de que las decisiones suelen tomarse en condiciones absolutas de incertidumbre (ontológica).

La relación entre estos dos conceptos fue bien expresada por Heclo: «La política tiene sus orígenes también en la incertidumbre: los hombres están colectivamente perplejos ante qué hacer [...] Los gobiernos no se limitan a ejercer el poder [...] sino que tratan también de encontrar la solución. El proceso de policy making es una forma de investigación colectiva en nombre y por encargo de la sociedad». Los términos utilizados por Heclo (1974, p. 305) en el original —governments not only power; they also puzzle— dan cuenta de esta característica fundamental de las decisiones de política pública aún mejor que nuestra traducción. En este escenario, las críticas planteadas respecto al pluralismo —y por extensión al análisis decisional— son relevantes hasta cierto punto. Muy a menudo, el problema no se sitúa tanto en la posibilidad de imponer las propias preferencias, sino en qué puede hacerse realmente para tratar de afrontar un problema colectivo.

Dicho esto, es necesario añadir que al nivel micro de la decisión singular, la imagen plural, aunque no necesariamente pluralista, del campo decisional planteada por Dahl, funciona lo suficientemente bien para caracterizar la manera mediante la cual se desarrollan las elecciones de interés colectivo. Esto no significa necesariamente que haya una especie de destino ineluctable que lleva a las sociedades contemporáneas a devenir más abiertas y democráticas, o en cualquier caso más poliárquicas como sugiere la escuela pluralista. Sin embargo, el carácter cada vez más complejo de la toma de decisiones de política pública, el aumento de la incertidumbre sobre los resultados a medio y largo plazo (determinado por el hecho de que nuestros instrumentos de diagnóstico de las interconexiones entre diferentes aspectos de las sociedades contemporáneas han superado con creces nuestra capacidad de elaborar terapias apropiadas a los problemas que tenemos delante) hacen altamente plausibles hipótesis que sostienen la influencia de muchos y diversos sujetos en la arena de las políticas públicas.

Y, en cualquier caso, los instrumentos analíticos elaborados para el estudio de las decisiones son demasiado valiosos para renunciar a ellos al entenderlos asociados a una teoría política específica. Ello equivaldría a renunciar al análisis estadístico porque a menudo ha sido usado para demostrar la estrecha relación entre variables que, en realidad, no tienen entre sí ningún nexo causal plausible.

Además, en nuestro caso, el problema de la toma de decisiones importantes en la solución de los problemas colectivos, más que un problema científico, es un problema que tiene que ver directamente con nuestra vida como ciudadanos. Una ciencia de las políticas que quiera afirmar la propia relevancia, incluso práctica, no puede eximirse de plantear preguntas y tratar de dar respuestas adecuadas.

1.4. La estructura del libro

El tema de la decisión y del análisis decisional se expondrá como sigue:

En el próximo capítulo, retomando en parte lo expuesto en el párrafo precedente, trataremos de aclarar qué entendemos por decisión, y decisión de policy en particular, identificando la complejidad y la incertidumbre como componentes esenciales del tipo de fenómenos que nos interesan. Se discutirán después los principales modelos de análisis de la decisión que nos ha legado la literatura de las ciencias sociales. Concluiremos ese capítulo con la presentación del modelo usado en el volumen, especificando cuáles son sus componentes.

El capítulo que sigue está dedicado a los actores de los procesos decisionales. Tras una breve discusión sobre el concepto de actor, y en particular sobre la distinción entre actores individuales y actores colectivos, se analizarán a continuación los objetivos que tienen los actores, sus diferentes racionalidades de acción, los tipos de recursos que pueden movilizar y los roles típicos que éstos desempeñan en los procesos decisionales. Finalmente, se introducirá el concepto de network decisional y las propiedades que puede tener.

El cuarto capítulo aborda el examen del contenido de la decisión, de su influencia sobre los resultados del proceso y de las modalidades mediante las cuales éste puede ser analizado.

El quinto capítulo se ocupa de las formas que los actores pueden o deben utilizar para interactuar entre ellos. Tras una breve discusión sobre los procedimientos formales definidos institucionalmente, se presentará una clasificación de las modalidades de interacción que se pueden utilizar en el análisis.

El sexto capítulo concluye la presentación de los componentes del modelo con el examen del contexto (o entorno) de la decisión. Además de proponer modalidades simples para «medir» ese entorno, se introducirá el concepto de ventana de oportunidad.

En el séptimo capítulo se articulan los diversos componentes del modelo de análisis. Coherentemente con la formulación ya anunciada, es decir, que nuestro punto de vista será el propio del innovador, o sea, de quien pretende alterar, de forma no marginal, el contenido de una política pública, dicho capítulo aborda las estrategias que se pueden poner en práctica para alcanzar los objetivos de trasformación. Se trata de un capítulo extenso en el que se pretende mostrar, a partir de un buen número de ejemplos, cómo todos los componentes del modelo pueden usarse con el fin de crear una situación favorable para la toma de la decisión. Los ejemplos de este capitulo, así como otros dispersos en todo el libro, proceden de la realidad italiana y española (con alguna incursión en la realidad latinoamericana) que los autores conocen bien, pero entendemos que pueden ser ilustrativos de situaciones parecidas que pueden darse en otros muchos lugares, e invitamos a construir casos y ejemplos en la misma línea procedentes de otras situaciones y/o países.

El capítulo que sigue está dedicado al modo en el que podemos estudiar las decisiones, poniendo así de relieve algunos elementos metodológicos imprescindibles, ya sean los diferentes objetivos cognoscitivos que pueden desprenderse del análisis decisional, ya sean las varias estrategias que pueden ser usadas con este fin.

El último y breve capítulo aborda la enseñanza del análisis decisional tomando en consideración la experiencia acumulada en investigaciones y casos anteriormente analizados.

Finalmente, un post scríptum sobre los efectos del cambio tecnológico en el proceso de formación de las políticas públicas, un glosario que retoma las definiciones que aporta el texto, y un apartado con las referencias bibliográficas, concluyen el volumen.