Hablar es comunicar. La comunicación se consuma cuando el interlocutor comprende no solo lo que el emisor de un mensaje le dice, sino también lo que le quiere decir; esto es, cuando logra descifrar no solo el significado literal del mensaje, sino también el sentido (lo intencional y lo contextual) de lo que se transmite. Si este proceso no se culmina, se produce el fracaso comunicativo.
En la interpretación de las normas jurídicas se tiene especialmente en cuenta el significado, el contenido objetivo, recto y literal de las palabras y de los enunciados. Sin embargo, en ciertas ocasiones resulta necesario acudir a datos contextuales e incluso a la intención del legislador.
Para cumplir con su función en el discurso, los textos, además de atenerse a las reglas de la gramática, de la ortografía y del léxico, han de satisfacer positivamente algunos valores como son la coherencia, la adecuación, la claridad, la cortesía, la relevancia, la propiedad, la economía, la precisión...
La sociedad castiga su violación con calificaciones negativas como incoherente, inadecuado, oscuro, confuso, desordenado, soez, inconveniente, maleducado, machista, racista, violento, soberbio, presuntuoso...
La coherencia es la propiedad interna del texto que se origina en la trabazón entre sus partes. Gracias a esta congruencia, lo percibimos como un todo, como una unidad.
La adecuación es una propiedad de un texto por medio de la cual este se ajusta a sus fines y a las exigencias contextuales. Un discurso es inadecuado cuando no se adapta al nivel de lengua o a la capacidad de comprensión del destinatario, cuando choca con las normas sociales del contexto en que se genera, cuando no se acomoda a la finalidad que se persigue, cuando rompe con el nivel de formalidad exigida por el entorno, cuando no respeta la corrección demandada por el grupo social, cuando vulnera las creencias personales, cuando viola las normas de cortesía y de urbanidad, etc.
La claridad es uno de los rasgos más importantes en la adecuación de los textos jurídicos. En apoyo de esta propiedad ha surgido en los últimos decenios un movimiento universal dentro de la teoría del derecho.
En la teoría jurídica de todos los tiempos destaca un principio del derecho romano: «Las leyes deben ser comprensibles por todos» (Leges intellegi ab omnibus debent). Formulaciones semejantes las hallamos en otros aforismos antiguos: In legibus magis simplicitas quam difficultas placet («En las leyes es preferible la simplicidad a la complejidad»); Simplicitas legibus amica («La simplicidad es amiga de las leyes»).Ya el rey Alfonso X defendió esta cualidad en sus obras jurídicas más relevantes:
Todo lo que saliere de la ley, que lo entiendan luego todos los que lo oyeren, é que lo sepan sin toda dubda, é sen nenguna gravedumbre (Fuero Juzgo, lib. I, tít. I, ley VI).
Cumplidas deuen ser las leyes, e muy cuidadas, e catadas, de guisa que sean con razón, e sobre cosas que puedan ser, segund natura, e las palabras dellas que sean buenas e llanas e paladinas, de manera que todo hombre las pueda entender e retener. E otrosí, an de ser sin escatima e sin punto: porque no puedan de el derecho sacar razón tortizera: por su mal entendimiento, queriendo mostrar la mentira: por verdad: o la verdad, por mentira: e que non sean contrarias las vnas de las otras (Partida Primera, título I, ley VIII).
Y no solo deben ser escritas con la claridad suficiente para que los destinatarios las entiendan, sino que deben ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras, forjado por el uso común (Non ex opinionibus singulorum, sed ex communi usu nomina exaudiri debent, «Las palabras no deben interpretarse de acuerdo con las opiniones de cada uno, sino de acuerdo con el uso común»).
La preocupación por la redacción correcta de las leyes y la utilización precisa del lenguaje alcanza, en el plano de las ideas, la máxima expresión en el libro XXIX de El espíritu de las leyes de Montesquieu (titulado «De la manière de composer les lois»), donde se recomienda un estilo de redacción conciso, que utilice las palabras que los hombres emplean habitualmente en su lenguaje ordinario, evitando las expresiones vagas y el lenguaje metafórico, figurado o las cláusulas abiertas. Bentham expuso preocupaciones semejantes en algunas de sus obras esenciales. Estos principios serían acogidos por las revoluciones liberales, y tratarían de imponerse en la práctica de la codificación a partir del Código Napoleónico de 1804.
Nuestro Código Civil asumió también, a finales del siglo XIX, estas ideas. Su preocupación por las palabras luce en la regla recogida en el artículo 3.1:
Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.
Sin embargo, la realidad no puede hallarse más alejada de este propósito. Los textos legales, judiciales y también los administrativos se ven invadidos por una terminología especializada y están redactados con bastante frecuencia en un estilo complejo, críptico, difícil de leer y de comprender. No es infrecuente que un ciudadano reciba una notificación escrita en un lenguaje del que solo reconoce el tono imperativo y terminante, sin que logre entender el sentido de la comunicación, los trámites a que tiene que someterse o los procedimientos de que dispone para reclamar o relacionarse con el órgano del que procede el escrito.
Y, sin embargo, nunca deberían existir obstáculos lingüísticos para que el ciudadano comprenda los textos que le imponen obligaciones o le reconocen derechos, sean leyes, sentencias o resoluciones administrativas. Algunas materias como la medicina, criticada siglos atrás por su lenguaje hermético, explican hoy a pacientes y familiares los pormenores de sus dolencias y enfermedades con un lenguaje más diáfano. Del mismo modo, los medios de comunicación se afanan por explicar de forma inteligible cuestiones científicas como los vaivenes del tiempo meteorológico, de la vida de los animales y de las plantas, de la geología terrestre, de la evolución, etc.
Aunque existen otros antecedentes, fue en torno a los años setenta de la centuria pasada cuando aparecieron en Estados Unidos, Canadá, Suecia y el Reino Unido las primeras propuestas en defensa de un lenguaje jurídico claro (Plain Language Campaign). Entre las propuestas que se hacían para combatir la expresión oscura de las leyes y la redacción difícil de entender de los textos judiciales y administrativos, se encontraba tratar de adecuar el lenguaje jurídico a la lengua ordinaria de los ciudadanos; emplear una sintaxis simple, con oraciones cortas y bien ordenadas, y alejarse, en lo posible, de tecnicismos, latinismos y arcaísmos.
El movimiento ha llevado consigo, en todos los Estados de derecho avanzados, por un lado, la introducción de medidas conducentes a la mejora de la calidad y, sobre todo, claridad, previsibilidad y fácil comprensión de la legislación, y, por otro, la aprobación de planes, programas y normas destinadas a la mejora de la calidad lingüística de los textos judiciales y administrativos. El objetivo se centra en evitar no solo la opacidad y la falta de claridad en el lenguaje de los documentos jurídicos de cualquier clase, sino también la frialdad, el distanciamiento e incluso la descortesía.
En el Congreso de los Estados Unidos se estableció, mediante la Revenue Act de 1918, el Legislative Drafting Service, que cuenta con un departamento en cada una de las cámaras del Congreso, en el que participa mejorando la calidad de las normas a lo largo de todo el procedimiento de preparación. En el Parlamento británico existe, desde 1869, la Office of Parlamentary Counsel,que depende del departamento del Tesoro, y que elabora, junto con otros organismos, manuales y guías para la correcta formulación de las políticas públicas. En los países anglosajones está muy extendida la práctica de las guías y manuales de buena legislación (Clear Drafting Manual o Legislation Handbook), elaboradas también en algunos organismos especializados como la Office of Best Practice Regulation.
En Alemania se reforzaron estas prácticas en los años ochenta con el Cuestionario sobre necesidad, efectividad e inteligibilidad de los proyectos normativos federales, aprobado el 11 de diciembre de 1984 (Prüffragen zur Notwendigkeit, Wirksamkeit und Verständlichkeit von Rechstsetzungsvorhaben des Bundes), a partir del cual se han aprobado diversos reglamentos y manuales de procedimiento para elaboración de las normas.
En Francia se consolidaron en 1993, y han ido mejorándose, las reglas de redacción de textos contenidas en la Circulaire relative aux règles d’élaboration, de signature et de publication de textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre. El 12 de mayo de 2009 se aprobó la Ley de simplificación y clarificación del derecho y de aligeramiento de los procedimientos.
En Italia los criterios y reglas que rigen la elaboración de los proyectos se compendiaron en las circulares de la Presidencia del Consejo de Ministros de 20 de abril y 2 de mayo de 2001, y en sede parlamentaria existe el Comimato per la Legislazione, que se ocupa de la calidad de la legislación, y una Commissione Parlamentare per la Semplificazione della Legislazione.
En el ámbito normativo de la Unión Europea son también de finales del siglo pasado las primeras medidas en materia de calidad normativa y simplificación del ordenamiento, pero las instituciones han progresado sucesivamente en los programas denominados Legislar mejor (desde la Comunicación de 14 de noviembre de 2006, se formula un informe anual al respecto). Y proliferan ahora las comunicaciones sobre «normativa inteligente» en la Unión Europea, desde la Comunicación 2010/543 a la denominada Legislar mejor para obtener mejores resultados, aprobada el 19 de mayo de 2015.
La mejor expresión de la importancia de la claridad de las normas está, sin duda, en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que interpreta el artículo 7 del Convenio de 1950. Su doctrina, que sigue puntualmente nuestro Tribunal Constitucional (por ejemplo, STC 133/1987, 196/1991 y 25/2002), establece que las normas que fijan obligaciones y sanciones no pueden considerarse leyes si no están redactadas con suficiente precisión. Una ley que no cumpla con el requisito de la precisión puede ser considerada inconstitucional, y también contraria al convenio europeo mencionado.
La regulación de los procedimientos de elaboración de las normas se ha desarrollado en España desde la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Las escuetas previsiones de esta ley fueron ampliadas por otras posteriores a partir de la Ley 50/1997, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno. Algunas de ellas se han dirigido a evaluar el impacto de las nuevas leyes sobre el principio de igualdad efectiva de hombres y mujeres (Ley 30/2003 y Ley Orgánica 3/2007) o su repercusión sobre otras normas, las competencias de otros órganos y los efectos de cada nueva disposición (a este efecto se aprobó, por acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, una extensa Guía metodológica para la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo).
En los últimos años, diversas leyes han incidido en la mejora de la calidad de las normas. Destacan las previsiones de la Ley 2/2011, de economía sostenible; de la Ley 9/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Una ambiciosa compilación y mejora de las regulaciones anteriores ha sido llevada a cabo por las leyes 39 y 40/2015, que regulan, respectivamente, el procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, y el régimen jurídico del sector público. Declaran inspirarse en la normativa europea e internacional en materia de calidad legislativa, al regular los procedimientos de elaboración de normas, y recogen los precedentes antes indicados.
La práctica totalidad de las comunidades autónomas han aprobado también disposiciones, programas y manuales sobre técnica normativa.
El Libro blanco de la Justicia del Consejo General del Poder Judicial (1997) propone que las respuestas a los ciudadanos se realicen «en lenguaje claro y preciso, de forma que pueda comprenderse sin dificultad».
La defensa de la claridad en los textos jurídicos halló pronto un fundamento jurídico a los motivos en los que se sustentaban las campañas del plain language. No se trata solo de una mejora estilística, sino que se sustenta en un nuevo derecho: el derecho a comprender.
El Foro Justicia como Servicio Público (1999) aprobó la carta Derechos de los ciudadanos ante la Administración de Justicia, que se expresaba así:
El ciudadano, por razón de dignidad, tiene derecho a que la relación con los órganos jurisdiccionales esté presidida por la puntualidad, corrección en el trato, la cortesía, el trato igualitario y el respeto. Para ello, la relación se llevará a cabo con lenguaje asequible y claro, que lo haga comprensible, que evite la falta de información y las expresiones inconvenientes u ofensivas. En tal sentido, las citaciones y llamamientos a los ciudadanos para cualquier acto en los órganos judiciales deberán contener una clara descripción del motivo, alcance de los mismos, así como en los casos que proceda, poder acudir mediante representación.
El 22 de abril de 2002, el Pleno del Congreso de los Diputados aprueba por unanimidad la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia, una proposición no de ley en la que se explicita el derecho del ciudadano a comprender el lenguaje de los documentos o de los actos con los que a él se dirige la Justicia:
5. El ciudadano tiene derecho a que las notificaciones, citaciones, emplazamientos y requerimientos contengan términos sencillos y comprensibles, evitándose el uso de elementos intimidatorios innecesarios.
6. El ciudadano tiene derecho a que en las vistas y comparecencias se utilice un lenguaje que, respetando las exigencias técnicas necesarias, resulte comprensible para los ciudadanos que no sean especialistas en derecho.
7. El ciudadano tiene derecho a que las sentencias y demás resoluciones judiciales se redacten de tal forma que sean comprensibles por sus destinatarios, empleando una sintaxis y estructura sencillas, sin perjuicio de su rigor técnico.
En el Plan de Transparencia Judicial, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, se plantea como objetivo:
… obtener una justicia comprensible, tanto en las comunicaciones escritas como en las vistas o comparecencias y en las propias resoluciones judiciales.
Las Recomendaciones de la Comisión de Modernización del Lenguaje Jurídico, constituida por iniciativa del Ministerio de Justicia (2011), sitúan en la base de su informe el derecho a comprender:
La claridad debe inspirar el sistema de justicia como servicio público en nuestro marco constitucional. Una justicia adecuada a nuestro tiempo debe expresarse con precisión técnica y claridad. La modernización de la justicia va más allá del uso intensivo de las nuevas tecnologías o de la organización de los recursos. Una justicia moderna es una justicia que la ciudadanía comprende. La ciudadanía tiene derecho a comprender, sin necesidad de un «traductor», las comunicaciones verbales o escritas de los profesionales del derecho. Un mal uso del lenguaje por parte de estos profesionales genera inseguridad jurídica e incide negativamente en la solución de los conflictos sociales.
La mejora en la claridad del lenguaje jurídico requiere el compromiso tanto de los profesionales del derecho como de las propias instituciones implicadas. Por ello, las presentes recomendaciones se dirigen por un lado a los profesionales y por otro a aquellas. De esta forma, se sientan las bases para un futuro plan de trabajo conjunto.
La comisión proponía varios paquetes de medidas para afrontar un problema arraigado a lo largo de los siglos:
a. Recomendaciones para los profesionales. Se trata de un conjunto de consejos lingüísticos y textuales destinados a evitar los errores clásicos del lenguaje jurídico.
b. Recomendaciones para las instituciones. «El principal escollo al que se enfrenta la claridad del lenguaje jurídico es que la formación de los juristas genera desde su inicio determinados hábitos y prácticas que con los años son difíciles de eliminar». Por ello, aconseja que tanto en la formación universitaria, como en todos los escalones de acceso a la Administración judicial, sea una competencia evaluable la capacidad de redactar textos jurídicos claros y comprensibles. Aboga asimismo por una educación legal continua.
c. Acercamiento del lenguaje jurídico a la población estudiantil.
d. Insistencia en el papel mediador y educativo que ha de alcanzar la prensa en el ámbito del derecho.