Capítol I
Aspectes conceptuals
1. Una aproximació als serveis socials
1.1. Concepte tècnic
Tots els tractats de serveis socials comencen amb un apartat dedicat a intentar determinar-ne el contingut i definir-ne el significat (Casado, 1991; Alemán, 1991; Alemán i García Serrano, 1999; Alonso i Gonzalo Gonzàlez, 2000; Roldán, 2001; Casado i Guillen, 2002; Mira et al., 2007; Fantova, 2008). Es tracta d’un terme relativament nou que encara no disposa d’una identitat forta i ben definida, com seria el cas de salut o educació, ni hi ha un sistema conceptual global del qual es puguin derivar termes i definicions. Tampoc no té a Espanya, com veurem a l’apartat següent, una única definició legal.
Sobre el concepte de serveis socials
«[...] hem de precisar el significat i l’abast del terme serveis socials per raó que encara hi ha confusió i ambigüitat en la terminologia que pertoca als serveis socials. Aquesta confusió hi és tant internacionalment com al nostre país. Termes com benestar social, promoció social, serveis socials, serveis de benestar social, acció social, promoció social, s’empren de vegades com a equivalents, de vegades amb significats divergents. Voldríem creure que aquesta manca de precisió i d’acord en els termes i en els conceptes és per la relativa joventut des serveis socials, que [...] no s’han desenvolupat àmpliament fins després de la Segona Guerra Mundial i encara no a tots els països.»
(Rubiol, 1980, pp. 12-13)
Des d’un punt de vista conceptual, una primera distinció que cal fer és entre els dos sentits en què normalment s’utilitza aquest terme (Rubiol, 1985, 1986; Gorri, 1995):
a) Ampli. Inclou tots els serveis adreçats a satisfer les necessitats de la població. En aquesta accepció comprèn els sectors de la salut, l’educació, el treball, l’habitatge, la seguretat social i els serveis socials en sentit específic, és a dir, es refereix als principals àmbits del benestar social. Aquest és el significat de serveis socials emprat a la Gran Bretanya.
b) Específic. Segons les Nacions Unides són «aquelles activitats organitzades l’objectiu de les quals és ajudar a l’adaptació recíproca entre els individus i el seu ambient social» (Nacions Unides, 1963) o en altres paraules referides al nostre país, consisteixen en «dispositius –programes, equipaments i rendes– adreçats a satisfer les necessitats bàsiques d’una societat i dels seus ciutadans, en especial aquelles que no són satisfetes per altres serveis» (Sans, 2000, p. 110). Aquesta darrera definició posa en evidència la dificultat per a definir els serveis socials en el sentit emprat habitualment al nostre país, ja que al capdavall ha de recórrer per exclusió al que no atenen els altres serveis de benestar.
Un altre aspecte que cal tenir en compte, i que pot ser origen de confusions importants, es refereix al sentit en què es pot emprar el terme des del vessant organitzatiu i funcional (Vilà, 2005):
• Com a funció: una activitat o funció que es concreta en prestacions, activitats i programes.
• Com a organisme: l’organisme o organismes que els dirigeix, gestiona o presta. Cal tenir en compte que de vegades no tot els que es gestiona des d’aquests organismes són serveis socials.
• Com a sistema: el conjunt articulat d’activitats, recursos, organismes, entitats i relacions.
• Com a institució, entesa no solament com una organització o un organisme que desenvolupa funcions, sinó, sobretot, com un entramat de drets i deures sobre la matèria.
Per tal de concretar el concepte tècnic de serveis socials s’assenyalen els elements bàsics que el conformen (Vilà, 2005, pp. 32-33) (vegeu la figura 1):
a) Els serveis socials operen sobre necessitats i aspiracions humanes (Casado i Guillén, 2002) que corresponen a la seva branca d’actuació (no a les altres: salut, educació, habitatge, etc.) i que hagin estat prioritzades per les instancies competents (no es poden atendre totes).
Figura 1. Els serveis socials en el context del benestar social
b) Les respostes que generen han de tenir un contingut tècnic i organitzat (Rubiol, 1986; Sitjà, 1988; Casado i Guillén, 2002), que es pot adreçar a la prevenció, la rehabilitació, la integració, la promoció, l’assistència i l’accessibilitat, sovint mitjançant la creació i l’enfortiment de relacions interpersonals i socials. Així mateix, inclou les prestacions econòmiques per a facilitar l’accés a la prestació tècnica o activitat de serveis socials, però no les ajudes desvinculades de les prestacions esmentades, malgrat que es gestionin des dels òrgans gestors de serveis socials.
c) Les respostes poden ser produïdes i aprovisionades de diferents maneres i per part de diferents entitats o persones públiques i privades (amb afany de lucre o sense) sempre que es prestin amb certa formalització i organització.
Demetrio Casado
Demetrio Casado defineix els serveis socials de la manera següent:
«[...] tiene como objetivo mediato el bienestar individual y social, para el presente y el futuro, que procura sobre todo mediante la ayuda personal polivalente, al servicio de la cual provee prestaciones individuales y otras actividades, ambas de carácter técnico (no monetarias desvinculadas), formalizadas en algún grado y producidas y dispensadas mediante diversos regímenes institucionales».
(Casado, 2007, p. 36)
1.2. Concepte jurídic
Els serveis socials estan presents en normes i documents bàsics de caràcter internacional: Declaració universal dels drets humans (Nacions Unides, 1948), Carta social europea (Consell d’Europa, revisada, 1996), Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea (2000) i el Tractat pel qual s’estableix una Constitució per a Europa (UE, 2004).
Declaració universal dels drets humans
«Tothom té dret a un nivell de vida adient que li asseguri, així com a la seva família, la salut i el benestar i en especial l’alimentació, el vestit, l’habitatge, l’assistència mèdica i els serveis socials necessaris; té, així mateix, dret a les assegurances en cas d’atur, malaltia, invalidesa, viduïtat, vellesa o altres situacions de pèrdua dels seus mitjans de subsistència per circumstàncies independents de la seva voluntat.»
(Nacions Unides, 1948, article 25)
Carta social europea
«Tothom té dret a beneficiar-se dels serveis socials [...] que, utilitzant mètodes de treball social, contribueixen al benestar i al desenvolupament de les persones i dels grups en la comunitat i a la seva adaptació a l’entorn social».
(CSE1, article 14)
Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea
«Seguretat social i ajuda social
1. La Unió reconeix i respecta el dret d’accés a les prestacions de seguretat social i als serveis socials que garanteixen una protecció en casos com la maternitat, la malaltia, els accidents laborals, la dependència o la vellesa, i també en cas de pèrdua d’ocupació, segons les modalitats establertes pel dret comunitari i les legislacions i pràctiques nacionals.
[...]
3. A fi de combatre l’exclusió social i la pobresa, la Unió reconeix i respecta el dret a una ajuda social i a una ajuda d’habitatge per a garantir una existència digna a tots aquells que no disposin de recursos suficients, segons les modalitats establertes pel dret comunitari i les legislacions i pràctiques nacionals.»
(2000/C 364/01, article 34)
Aquests fragments de la legislació internacional no avancen la determinació conceptual dels serveis socials, ja que utilitzen diferents perspectives i criteris, que en alguns casos, segueixen la tradició anglosaxona, l’apliquen en el sentit ampli que s’ha comentat abans. També utilitzen l’accepció extensa altres documents comunitaris, com el Comunicat de la Comissió –COM(2006) 177 final– referent a l’aplicació del programa comunitari de Lisboa sobre els serveis socials d’interès general a la Unió Europea, en què, tot i que el contingut es refereix primordialment als aspectes organitzatius i a la incidència econòmica dels serveis socials, en referir-se als aspectes substantius adopta així mateix una postura àmplia, com es pot constatar en el fragment que es reprodueix tot seguit.
Comunicat de la Comissió sobre els serveis socials d’interès general a la UE
«Aquests serveis [...] inclouen, en primer lloc, l’ajuda a les persones per a afrontar reptes immediats de la vida o crisis (endeutament, desocupació, toxicomania o ruptura familiar). En segon lloc, inclouen les activitats destinades a assegurar que les persones en qüestió tinguin les competències necessàries per a la seva inserció completa en la societat (rehabilitació o formació lingüística per a immigrants) i, en particular, en el mercat laboral (formació o reinserció professional). Aquests serveis completen i sostenen el paper de les famílies en les cures destinades, en particular, als més joves i als majors. En tercer lloc, formen part d’aquests serveis les activitats destinades a garantir la inclusió de les persones amb necessitats a llarg termini degudes a una discapacitat o a un problema de salut. En quart lloc, també s’inclou l’habitatge social, que permet un accés a l’habitatge a les persones amb escassos ingressos. Determinats serveis poden incloure cada una d’aquestes quatre dimensions».
Pel que fa a la legislació espanyola, la Constitució (CE) tampoc no va contribuir a aclarir el contingut d’aquests termes, ja que l’única referència explícita als serveis socials la trobem a l’article 50, dedicat a la tercera edat, i els identifica amb la salut, l’habitatge, la cultura i l’oci. Els estatuts d’autonomia (EA) han incrementat el glossari i han augmentat la confusió. Tot i això, considerem que es pot afirmar que a Espanya s’utilitza el terme en sentit estricte, com es dedueix d’una anàlisi de la legislació específica en la matèria a escala autonòmica i estatal (Vilà, 2009).
1.3. Distinció de termes propers
Per tancar aquest apartat dedicats als aspectes conceptuals, cal fer una breu referència a termes propers, per tal de determinar les diferències més significatives (Vilà, 2005).
Figura 2. Els serveis socials i termes propers.
1) Caritat
Es concreta en actuacions d’ajuda als necessitats per motius religiosos. Aquesta motivació d’arrels cristianes la diferencia d’altres formes, com la beneficència o la filantropia. Aquesta institució, tot i els canvis experimentats en el temps, ha estat formada per un conjunt complex d’accions, recursos i organismes, fins i tot de drets i deures, que, malgrat la dispersió, adoptaren formes sovint organitzades.
Les diferències més rellevants que s’assenyalen actualment entre aquest concepte i el de serveis socials són:
a) considerar que els serveis socials són un dret i la caritat no;
b) el tipus i grau de responsabilitats dels poders públics i de l’Església;
c) els objectius, l’organització i la manera de prendre les decisions.
Tanmateix, actualment en alguns casos les distincions es difuminen a causa de la debilitat d’alguns drets per a accedir a determinades prestacions de serveis socials i per a la col·laboració i coordinació que s’estableix entre les accions caritatives i les de serveis socials a l’hora de desenvolupar actuacions a favor de les persones necessitades.
2) Beneficència
Aquesta institució, que prové del llatí bene-facere, ‘fer el bé’, té com a objectiu genèric fer accions a favor dels necessitats. Aquest terme pot fer referència a l’activitat d’ajuda o al sistema que la dispensa, i pot ser individual o prestada per una entitat privada o pública.
Des del punt de vista normatiu a Espanya es van aprovar dues lleis de beneficència (1822 i 1849), la primera més municipalista i la segona centrada en la província. Aquestes lleis, que s’adreçaven a l’atenció dels pobres involuntaris, en la pràctica les autoritats les empraren com una eina de control (Puy, 2002, p. 20). La darrera d’aquestes lleis va estar vigent fins al 1994, ja que va ser abolida explícitament per la Llei 30/1994, de 24 de novembre, de fundacions i d’incentius Fisoceles a la participació privada en activitats d’interès general. La valoració de la beneficència en general és força negativa, a causa de la seva discrecionalitat, l’ambigüitat del seu contingut, la insuficiència de recursos, la precarietat de les instal·lacions i serveis i la manca d’actuacions preventives, tot i que va representar la creació d’un servei públic, amb un enfocament global de proximitat.
En relació amb els serveis socials, la diferència més significativa que cal destacar és que l’àmbit de la beneficència sobrepassa el dels serveis socials, ja que incloïa la salut i l’educació, i en quant als drets, disposava d’una àmplia discrecionalitat i poques garanties, tot i que els serveis socials fins a dates recents no ha incorporat de manera general els drets subjectius.
3) Assistència social
Aquest terme, que ja s’havia fet servir a Espanya durant la Segona República, va ser reutilitzat per les institucions franquistes, que el van emprar en crear el Fondo Nacional de Asistencia Social (NAS, 1960) i l’Instituto Nacional de Asistencia Social (INAS, 1974). La Seguretat Social el va utilitzar com a prestació d’ajuda complementària per a atendre situacions de necessitat, amb demostració prèvia de la carència de recursos. Aquest terme figura a la CE, sense definir-lo, com a possible competència autonòmica (art. 148, 1. 20a. CE).
Per distingir aquest sintagma del dels serveis socials es destaca la diferència del grau d’exigència del dret, que es considera més feble en les prestacions d’assistència social, el requisit general de demostració prèvia de necessitat i el caràcter individual de les prestacions d’assistència social. A la pràctica el biaix entre tots dos conceptes és bàsicament d’intensitat; en la seva aplicació durant el franquisme es confonien i avui es pot dir que aquest terme ha estat fagocitat pels serveis socials, i per això sovint es fan referències a «assistència i serveis socials».
4) Acció social
Algunes lleis en la matèria utilitzen aquest terme per a denominar aquest sector i també ho fan alguns òrgans de les administracions autonòmiques, com per exemple el departament competent en matèria de serveis socials (Departament d’Acció Social i Ciutadania). Es tracta d’un concepte que ha estat emprat històricament amb significats ben diversos (Vilà, 2005, pp. 53-55) i amb un ús actual força confús; sembla com si volgués superar l’àmbit dels serveis socials. Alguns autors consideren tots dos termes com a sinònims i pensen que la diferència entre serveis socials i acció social prové simplement de l’origen anglosaxó o francès del terme (Casado, 1994, p. 1746).
5) Seguretat social
La seguretat social i els serveis socials actuals són components bàsics i coetanis de l’estat del benestar, i per això, els dos termes s’han influït mútuament i es relacionen intensament, fins i tot en alguns moments, mitjançant una interpretació potser excessivament àmplia, s’han arribat a confondre. Els especialistes distingeixen entre el concepte de seguretat social inicial o reduïda d’un de més ampli que inclou, a més, l’assistència, la prevenció i la promoció. En el primer significat, s’entenia com unes assegurances obligatòries que funcionaven segons els esquemes de les assegurances privades. En canvi, el concepte més ampli correspon a sistemes dirigits o garantits per l’Estat, que eixamplen els seus objectius i les prestacions per aconseguir la millora de les condicions de vida de tota la població. Així mateix, es distingeix entre el model clàssic de seguretat social, propi de l’estat liberal, en què domina una concepció commutativa que lliga el sistema a una concepció laboral i de garantia de rendes obtingudes per una activitat professional, del basat en una concepció distributiva centrada en les necessitats de l’individu i adreçada a garantir un mínim vital.
Segons les fonts de finançament, es diferencia entre el model de seguretat social contributiu, finançat amb aportacions dels afiliats, i el no contributiu, finançat via impostos. A Espanya la Llei de bases de la Seguretat Social (1963) va complementar el sistema mitjançant la inclusió de prestacions de serveis socials i la CE estableix un concepte ampli de seguretat social (art. 50), que en el seu desenvolupament (a partir de 1990) va incloure la modalitat no contributiva.
Són diversos els criteris emprats per a discriminar tots dos conceptes. Segons el tipus de prestacions, les de la seguretat social són bàsicament ajudes materials uniformes, mentre que les respostes des dels serveis socials són més personals i individualitzades; d’altra banda, les prestacions de la seguretat social tenen un caràcter individual i reglamentat mentre que el serveis social haurien de ser més flexibles i incloure el vessant comunitari. Dins el sistema de seguretat social es distingeix, també, entre les prestacions bàsiques, iguals i mínimes, de les complementàries, més flexibles i adaptades a situacions especifiques.
Pel que fa a les relacions entre la seguretat social i els serveis socials, s’observen dues perspectives: la interna, que considera que els serveis socials formen part de la seguretat social, i l’externa, que considera el serveis socials fora del sistema i adreçats prioritàriament a les persones no protegides per la seguretat social. A Espanya es va començar amb uns serveis socials específics per a determinats grups d’afiliats (persones amb discapacitat o gent gran) que complementaven l’acció protectora de la seguretat social.
6) Treball social
És forta la relació entre treball social i els serveis socials, i fins i tot en alguns moments i països es va produir una sinonímia entre els dos termes. A més, al nostre país, els professionals del treball social van tenir un paper molt destacat en el naixement i consolidació dels serveis socials i, així mateix, aquest col·lectiu constitueix una part important dels efectius que treballen en els serveis socials (Domènech, 2008; Barbero, 2008).
Malgrat la proximitat, els nombrosos punts de contacte i la interacció existent, tots dos termes corresponen a dues realitats ben diferenciables; els serveis socials són un sector del benestar social i el treball social és una disciplina (Colectivo Ioé, 1990) i una professió. Ni els serveis socials són monopoli dels treballadors socials, ni aquests professionals treballen només en els serveis socials.
7) Altres
Hi ha altres vocables de la nomenclatura d’aquest àmbit relacionats amb les qüestions semàntiques que es comenten. Alguns termes tenen un caràcter més ampli, com benestar social, polítiques socials o intervenció social. Del benestar i les polítiques socials ja es parlarà més endavant; pel que fa a la intervenció social, es refereix bàsicament a les pràctiques professionals en els àmbits socials adreçades a la recerca de solucions als problemes socials. En l’àmbit dels serveis socials es considera que la intervenció social s’adreça a:
«[...] garantizar y facilitar a los/las ciudadanos/as prestaciones y servicios que tiendan a favorecer el desarrollo libre las personas y colectivos dentro de la sociedad y evitar formas de exclusión y/o marginación de personas o grupos».
(Montenegro, 2001)
2. Les dimensions operatives dels serveis socials
2.1. Esquema general
Per completar aquest apartat dels aspectes conceptuals cal analitzar les dimensions que conformen els serveis socials per tal d’identificar els elements que són significatius en la definició d’un model d’intervenció. L’esquema general que es proposa (vegeu la figura 3) neix a partir de les necessitats i de les conseqüents situacions de carència que cal satisfer com a dret dels ciutadans, que generen obligacions legals i financeres per tal de donar les respostes adequades, mitjançant la producció i la provisió de les prestacions necessàries (Vilà, 2005, pp. 64-65).
Figura 3. Esquema de la intervenció social
2.2. Definició i anàlisi dels elements
Necessitats i aspiracions
Es constata l’acceptació del paper central que ocupen les necessitats i de la capacitat legitimadora de les intervencions dels serveis socials, tot i que es tracta d’una qüestió complexa, que varia segons el lloc i el temps, i que resulta difícil de determinar, malgrat que avui constitueix una perspectiva indispensable per a entendre la nostra època (Heller, 1999). Els debats sobre les necessitats parteixen des de diferents òptiques (filosòfica, antropològica, psicològica, política, etc.) i giren l’entorn del seu enfocament subjectiu o objectiu i del seu caràcter relatiu o universal (Roldán, 2001, pp. 26-27).
Una primera qüestió es refereix al caràcter universal de les necessitats enfront de la subjecció al relativisme del temps i l’espai o a la seva compatibilitat, en la què les «necessitats bàsiques» (Zimmerling, 1999) podrien ser universals i relatives la resta. Una altra distinció que cal tenir en compte, és la que es fa entre la necessitat i la carència (necessitat insatisfeta), ja que les necessitats són preexistents i poden ser satisfetes o no. També es diferencia entre necessitat i desig, considerant que la primera és externa i, per tant, més objectiva i mesurable; en tot cas es considera que les aspiracions humanes (desig d’obtenir alguna cosa) constitueixen una font important de les demandes de serveis socials (Casado i Guillén, 2002, p. 78). Finalment, una de les distincions més rellevants és la que es fa entre necessitats bàsiques (per a sobreviure, com a éssers humans, que són de tipus natural o fisiològic: menjar, beure, dormir, abrigar-se, etc.) i la resta (instrumentals, derivades, etc.). No obstant això, no resulta fàcil determinar el contingut de les necessitats bàsiques, i menys jerarquitzar-les. És interessant la proposta d’incloure entre les necessitats bàsiques fonamentals el fet de «gaudir d’autonomia», entesa com la llibertat per a actuar moralment (Martínez de Pisón, 1998, p. 169).
En aquests debats, s’acostuma a fer referència a la coneguda i discutida teoria de la motivació i la jerarquització de les necessitats de Maslow i les possibilitats d’aplicació als serveis socials (vegeu la figura 4).
Des de la perspectiva organitzativa resulta clàssica la diferenciació que va establir Bradshaw (1983), que identifica quatre definicions de necessitat, que en la pràctica utilitzen els administradors i investigadors de serveis socials. Considera que diferencien entre la necessitat normativa (la definida per l’expert o per l’autoritat a partir del nivell desitjable de serveis),l’experimentada (la carència subjectiva), l’expressada (l’experimentada posada en acció) i la comparativa (es mesura a partir dels serveis i les característiques d’una població). La representació gràfica d’aquestes necessitats que fa l’autor és la que veureu a la figura 5, en què es poden observar les diferents cobertures i els diferents resultats que s’obtenen segons el tipus emprat. Per això, recomana que per a fer una aproximació a les necessitats sempre s’utilitzin dos o més dels tipus de necessitat.
Figura 4. Motivació i jerarquització de les necessitats (Maslow).
Figura 5. Representació de la tipologia de la necessitat social
Els serveis social tenen per objectiu la cobertura de les necessitats socials i les aspiracions no cobertes, encara que no de totes, ja que una bona part són satisfetes pels subjectes mateixos (autoprovisió) o per les seves famílies i amics, o bé perquè són satisfetes des d’altres branques de la intervenció social (salut, educació, treball, assegurances i subsidis de renda o habitatge; vegeu la figura 6).
Figura 6. Cobertura de les necessitats.
2.2.1. Drets i llibertats
En les societats democràtiques actuals la satisfacció de les necessitats que es consideren bàsiques s’acostuma a vincular amb els drets i llibertats que es generen per mitjà de les reivindicacions ciutadanes i de les polítiques socials. Tanmateix, és un tema molt debatut entre els partidaris i detractors del dret als serveis socials. El nucli de la polèmica resideix en la suposada força normativa de les necessitats bàsiques:
«[...], es decir, si el reconocimiento e identificación de una necesidad genera –o nouna obligación intrínseca de cubrir la situación de carencia».
(Martínez de Pisón, 1998, p. 179)
Una possible resposta a aquesta qüestió considera que la força normativa deriva d’una convenció social, que és la que fixa la llista de necessitats i el nivell de cobertura. D’altra banda, cal tenir en compte que avui es considera que els interessos generals són com més va més resultat de la negociació i interacció entre actors (públics i privats) que el fruit racional de processos de legitimació democràtica incontestable (Subirats, 2007, p. 260).
En el model d’estat de dret s’aplica una classificació que resulta útil per a tractar del dret d’accés als serveis socials i dels drets i llibertats com a usuaris dels serveis. Aquests drets que neixen en el si de l’estat liberal (drets civils i polítics) i de l’estat social (drets socials) continuen avui amb una sèrie de nous drets de tercera generació (drets emergents), que es considera que es configuren de la manera següent (vegeu la taula 1).
Els tres tipus de drets que intervenen en aquesta dimensió són els que es mostren a la figura 7.
Figura 7. Drets i llibertats.
1) Drets civils. Són drets de la persona, que tenen com a objectiu facilitar una esfera personal d’autonomia i d’intimitat als ciutadans; per això, s’exigeix una actitud abstencionista de l’Estat en aquests àmbits i una altra d’activa per a evitar la intromissió d’altres grups i individus.
2) Drets polítics. Són drets de la persona a participar en la vida política, que li permeten intervenir en els afers públics, votar i ser elegit i accedir a les funcions públiques del país.
3) Drets socials. Són drets de la persona que l’Estat, mitjançant la seva actuació en la vida econòmica i social, els asseguri unes mínimes condicions. Aquest grup de drets, integrat pels de tipus econòmic, social i cultural, inclou, entre d’altres, el dret a l’educació, la salut, la seguretat social, l’habitatge o els serveis socials.
2.2.2. Deures i responsabilitats
Enfront dels drets i llibertats hi ha obligacions i responsabilitats; es tracta de dues cares de la mateixa moneda. En el cas dels drets civils, com s’ha dit, l’Estat té el deure de no-ingerència en l’esfera privativa reconeguda a les persones i, al mateix temps, l’obligació de protegir aquest reducte individual d’agressions o invasions que pugui patir de persones o grups, que, així mateix, estan obligats a respectar-lo.
Pel que fa als drets socials, l’Estat ha d’actuar per aconseguir unes condicions mínimes de benestar mitjançant la satisfacció de determinades necessitats protegides. Tanmateix, aquesta actuació dels poders públics no eximeix d’obligacions les persones afectades, la seva família o les entitats privades.
Els drets socials també s’anomenen drets prestacionals, ja que la satisfacció de les necessitats exigeix habitualment prestacions que tenen un cost econòmic.
Aquest aspecte és important tenir-lo en compte, ja que si no es preveuen els pressupostos necessaris les normes poden esdevenir simples declaracions programàtiques o de bones intencions.
Les responsabilitats, doncs, poden tenir els subjectes següents (vegeu la figura 8):
1) Públiques. S’ha d’estudiar el repartiment competencial per tal de determinar l’abast de la responsabilitat i identificar el subjecte i els òrgans responsables.
2) Privades. Cal determinar la responsabilitat social de les entitats amb ànim de lucre (iniciativa mercantil) o sense afany de lucre (iniciativa social), tant de les adquirides per voluntat pròpia (estatuts d’entitat, convenis col·lectius, acords amb l’Administració) com per les derivades d’imperatiu legal.
3) Familiars. La vigència de les obligacions dels familiars de la persona necessitada, generades per l’anomenat deure d’aliments, planteja debats sobre la con veniència i idoneïtat d’aplicar aquesta obligació en l’àmbit dels serveis socials i també sobre el seu abast.
4) Individuals. S’han de concretar els deures de la persona afectada en la resolució de la seva situació, ja sigui per compromís adquirit voluntàriament (pres tacions contractuals) o per exigència legal (copagament dels serveis, aportació de patrimoni, etc.).
Figura 8. Deures i responsabilitats
2.2.3. Finançament
El caràcter prestacional dels drets socials, als qual ja ens hem referit, situa el finançament en un lloc central en relació amb el reconeixement i la garantia del dret als serveis socials. Aquesta dimensió està relacionada amb la tractada a l’apartat anterior referent a les obligacions, ja que el responsable de satisfer la necessitat serà el què haurà de fer front a les despeses (vegeu la figura 9).
Figura 9. Finançament.
Quan el responsable és una administració pública s’ha de tenir en compte la forma de finançar les prestacions (diners per tal que busqui i pagui el servei o facilitar el servei) i la modalitat de finançament a les entitats (subvenció, conveni, concert), ja que aquestes circumstàncies faciliten informació sobre la fortalesa del dret, la continuïtat i la seguretat, i també d’altres característiques de la prestació.
2.2.4. Respostes
La forma que poden adoptar les respostes per a fer front a les necessitats relacionades amb els serveis socials pot ser de diferents tipus. Una primera classificació es fa atenent al lloc on es rep la prestació, que pot ser ambulatori, domiciliari o en un establiment diürn o residencial. Els tres primers permeten que la persona pugui continuar residint a la seva llar i viure en el seu entorn; així mateix, es poden donar respostes intermèdies o alternatives.
Figura 10. Respostes.
Una altra possible classificació de les respostes és segons la manera com es concreti: facilitant directament el servei o mitjançant una prestació econòmica (vegeu la figura 10).
2.2.5. Producció i provisió
Aquesta dimensió es refereix al subjecte que fa la producció i al que fa la provisió de les respostes i a la manera de fer-la. Els subjectes esmentats poden ser diferents del responsable de la prestació i dels finançadors, ja que en la majoria de casos no cal que la provisió es faci directament.
Producció i provisió de serveis socials
«Qui proveeix és qui proporciona els recursos o finançament per a poder produir un servei. La provisió pot ser pública, privada o mixta. Per producció s’entén el procés d’elaboració o gestió d’un servei a partir dels recursos humans i materials (procedents de la provisió) per al seu ús per part de la ciutadania. La producció d’un servei pot ser privada o pública (i en casos excepcionals, mixta). En el cas de la producció pública d’un servei, la podem subdividir en directa, quan es fa amb recursos humans i materials propis de l’Administració, o indirecta, quan es contracta externament una empresa o ONG per a produir el servei, però tot el finançament procedeix de l’Administració pública contractant, així com els principals eixos de la programació (objectius i funcions dels serveis i paràmetres dels costos)».
(Ajuntament de Barcelona, 2003, p. 25)
Tradicionalment s’han donat quatre fonts de producció i provisió de respostes, tot i que segons l’etapa històrica han tingut diferent importància. Aquestes formes són les següents (veure figura 11).
• Pública. Quan la producció i provisió la fa el sector públic des dels diferents nivells (estatal, autonòmic o local).
• Comercial o mercantil. Quan les entitats o persones prestadores actuen amb ànim de lucre.
• Iniciativa social (entitats sense ànim de lucre, tercer sector, ONG). Agrupa diferents figures jurídiques i formes organitzatives (associació, fundació, etc.) que produeixen respostes sense afany de lucre.
• Informal. Aquest tipus de provisió és la que fa la família, els veïns i els amics, i així mateix inclou l’autoprovisió (la provisió la fa l’afectat mateix). Aquesta manera, tot i ser majoritària, pel seu caràcter no organitzat no es considera pròpiament com a serveis socials.
Figura 11. Producció i provisió.
3. Definició operativa
Com s’ha pogut constatar, no hi ha una única definició tècnica ni jurídica dels serveis socials, sinó que són diverses i han variat segons les etapes històriques i els països. Tanmateix, de les anàlisis fetes sobre els aspectes conceptuals i de la revisió de les dimensions que intervenen en els serveis socials, es poden extreure unes notes configuradores bàsiques sobre les quals hi ha cert consens i que han de servir per a avançar en l’estudi dels serveis socials.
1) Concepte
A Espanya i Catalunya s’adopta el concepte de serveis socials en sentit estricte, és a dir, com una de les branques de la intervenció social, que s’adreça a fer front a necessitats i aspiracions humanes no cobertes, corresponents al seu àmbit d’actuació.
Es tracta, per tant, d’ajuda personal que es presta a individus i col·lectius, i que es dóna per mitjans molt diversos, des dels immaterials, com el suport afectiu, fins als més tangibles, com el menjar o l’allotjament.
2) Elements
a) Subjectes
Intervenen diferents subjectes i agents, uns que reben les prestacions i atencions, uns altres que són els responsables de donar la resposta; finalment n’hi ha que són els productors i proveïdors dels serveis.
En aquest treball introductori general no es podran tractar en detall els diferents col·lectius atesos (infància, família, discapacitats, gent gran, víctimes de violència de gènere, etc.), ja que correspon als serveis especialitzats.
b) Drets i deures
El dret d’accés als serveis socials i els deures i obligacions correlatius de les autoritats públiques, proveïdors de prestacions, familiars i destinataris i usuaris dels serveis socials, constitueix una peça clau del concepte de serveis socials.
La formulació dels drets i deures ha variat en el temps. Darrerament s’observa una tendència envers la concreció, l’enfortiment i la garantia dels drets i l’exigència dels deures, mitjançant l’establiment del dret subjectiu per a l’accés als serveis socials i la declaració de drets i deures dels destinataris.
c) Respostes
Les respostes a les situacions de necessitat que s’articulen des dels serveis socials són molt diverses, i inclouen les referents a la prevenció, la rehabilitació, la integració, la promoció, l’accessibilitat i l’assistència, sempre que es facin amb plantejaments tècnics i amb una certa formalització i organització.
D’altra banda, la majoria de les respostes es concreten en prestacions, i aquestes poden ser tècniques o serveis (ambulatoris, domiciliaris, diürns i residencials) i econòmiques (periòdiques i ocasionals). Pel que fa a les prestacions econòmiques, formen part dels serveis socials les relacionades amb l’accés o la utilització d’algun servei (per exemple, les vinculades a un servei). En canvi, es considera que les adreçades a cobrir les necessitats de subsistència no corresponen pròpiament als serveis socials, sinó a la branca de distribució de rendes. En aquest punt, s’observa certa confusió entre la naturalesa de les prestacions i les entitats gestores, és a dir, des de l’organització dels serveis socials és gestionen algunes prestacions que no corresponen al seu àmbit d’actuació.
La legislació de serveis socials també es refereix sovint a prestacions de caràcter mixt, que inclouen ajudes per a la subsistència i prestacions tècniques, com és el cas de les rendes mínimes.
Aquestes respostes es recullen en catàlegs o carteres de serveis socials, que concreten la naturalesa (dret subjectiu o de concurrència) i les característiques dels serveis, les prestacions econòmiques i les tecnològiques, i també els requisits d’accés i la forma de finançament.
d) Producció i provisió
Els sistemes de serveis socials autonòmics són de caràcter mixt (públic-privat), tot i que es presenten amb diverses intensitats i tendències, que es manifesta en les reserves d’espais de gestió directa pública.
Cal distingir entre els serveis socials prestats pel sector públic per mitjà de les administracions públiques de la Generalitat, locals i institucionals, i pel sector privat (d’iniciativa social i d’iniciativa mercantil).
En la producció i provisió de les prestacions, s’ha de tenir en compte les diferents modalitats (domiciliàries, diürnes i residencials), tipus d’establiments (espai físic on es desenvolupen els serveis o es reben les prestacions) i els requisits funcionals i materials que han de complir, i també les formes i requisits d’accés.
e) Organització
Per a fer les activitats, ja s’ha comentat que el concepte de serveis socials exigeix certa organització i un plantejament tècnic. La legislació, i també com més va més la pràctica, va establint sistemes de serveis socials, públics o de responsabilitat pública, que s’estructuren en forma de xarxa.
1. Vaserrevisada el 1996 i signada per Espanyal’octubre de 2000.