Comenzando por el final
I
Aquí vamos a hablar largo rato sobre Bolivia y su demanda, porque es la coyuntura que apela a mi vocación de periodista. Pero, en la zona de las estructuras, el tema apela a mi vocación académica y me obliga a contradecir conceptos estereotipados sobre la política exterior de Chile y su diplomacia. Creo que, para mejor provecho de los lectores, es bueno adelantar sinópticamente mis objeciones, mediante las siguientes «conclusiones introductorias»:
II
Hay quienes disfrutan complicándose la vida. Traducen el Quijote desde el ruso o abren con ariete una puerta que estaba sin llave. Los españoles definen a esos tipos raros con una metáfora burlona: viven «rizando el rizo». La negociación que Bolivia está pidiendo —no a Chile sino a los jueces de la CIJ— nos muestra a todos en una afanosa competencia de rizadores de rizos.
Para empezar a explicarlo me remito a la Carta de la ONU, que da pautas sobre el arreglo pacífico de las controversias graves. Esas cuya envergadura puede poner en peligro la paz y la seguridad internacionales.
Primera pregunta para despejar el escenario: ¿existe ese peligro en el caso de Bolivia?
Respuesta: sin duda, y la prueba la encontramos en la historia. Desde su emergencia como república, en 1825, Bolivia aspira a asumir soberanía sobre Arica (o parte de ella), primero a expensas del Perú y ahora de Chile, teniendo o no otra salida al mar. Con ese tema en el corazón, ha combatido tres guerras: una contra el Perú, otra confederada con parte del Perú contra Chile y la última como aliada del Perú contra Chile.
Siguiente pregunta: ¿sigue vigente Arica como objetivo boliviano?
Respuesta: cedo la palabra a Carlos Mesa, historiador, periodista, ex presidente y actual vocero de Bolivia: «No hay otro camino que Arica si no queremos ir al absurdo impracticable de partir en dos el territorio de Chile»1.
Busco ahora el artículo 33 de la Carta de la ONU y me remito a su enumeración de medios de solución pacífica de controversias que pueden escoger las partes o recomendar el Consejo de Seguridad (no la CIJ): «la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos»2.
Como cualquier hermeneuta sabe, el orden de un listado nunca es gratuito. En este caso, el primer lugar consigna lo más recomendable y el último, lo más improbable. La Carta privilegia la negociación y en su alusión al «recurso a organismos» ni siquiera menciona a los jueces de La Haya.
Esto amerita una tercera pregunta: ¿por qué Bolivia desestimó la negociación normal?
Respuesta: porque en sus negociaciones previas con Chile no obtuvo todo lo que pretendía: un corredor soberano a través de Arica, que le diera acceso a un mar también soberano, sin compensaciones, sin considerar el rol del Perú y sin asumir la vigencia del tratado de 1904.
Es en este sentido que Bolivia está rizando el rizo: pide orden judicial de negociar, para negociar con ventaja. Por eso es tan notable que la Corte no haya rechazado, de oficio, esa instrumentalización política de su rol.
Cuarta pregunta: ¿por qué Chile también está rizando el rizo?
Respuesta: porque nos resignamos a participar en un proceso rizado y jurídicamente improcedente, en vez de decir en voz muy alta, preferentemente presidencial, tres cosas principales. En primer lugar, que ya habíamos optado por la negociación, primer método de solución pacífica de controversias. Segundo, que nuestros límites jurídicos para negociar están preestablecidos en el tratado de fronteras de 1904 con Bolivia y en el artículo 1° del protocolo complementario del tratado de 1929, que exige «un previo acuerdo» del Perú para ceder soberanía sobre Arica. Y, tercero, que negociaciones anteriores con Bolivia comprendieron Arica y fracasaron —entre otros motivos— porque quisimos entender que el Perú podía dar su acuerdo a posteriori, tras la presentación de un acuerdo afinado con Bolivia.
Por último, en este cuadro pletórico de elementos no jurídicos —históricos, diplomáticos, estratégicos y geopolíticos— también los jueces de La Haya pueden terminar rizando el rizo. Tras decidir que tienen competencia para pronunciarse sobre la demanda boliviana, se autoconcedieron dos opciones para el fallo definitivo: rechazarla (que equivaldría a retractarse por haberla aceptado a tramitación) y acogerla. En este segundo caso (en trámite) pueden obligar a Chile a negociar con Bolivia —sin o con pautas—, a sabiendas de que la solución real de la controversia no es propiamente judicial. En otras palabras, reconocerían que la solución depende de la negociación, en cuanto primera medida que puede recomendar el Consejo de Seguridad, según el artículo 33.2 de la Carta de la ONU3.
III
Para desenredar los rizos hay que evitar la búsqueda de la causa única. Dicho a la inversa, hay que asumir lo multívoco de la realidad. Esto obliga a descubrir que si un conflicto es lo que parece… lo que está fallando es la diplomacia. Cualquier diplomacia de país medianamente complejo se esmera en despistar. Trata de ocultar los objetivos estratégicos y geopolíticos del Estado, hasta que llega el momento estelar de poner las verdades sobre la mesa.
Entre nosotros, uno de esos raros momentos fue el de la firma con el Perú del tratado de 1929 y su protocolo complementario (en lo sucesivo, pactos de 1929). En su virtud devolvimos Tacna, retuvimos Arica y nos comprometimos con el Perú a no cederlas de manera unilateral a un tercer país. Así mostramos, a la luz del día, que nuestro real objetivo de la época era privilegiar la relación con el ex enemigo mayor, mediante una alianza tácita que sacrificara la «política boliviana». Esta, diseñada durante la guerra por el ministro y posterior presidente Domingo Santa María, tenía como objetivo transferir Tacna y Arica (ocupadas) al ex enemigo menor.
La nueva mirada de los presidentes Augusto Leguía y Carlos Ibáñez fue visionaria, pero no bien entendida. Aunque los pactos de 1929 siguen vigentes, la alianza tácita apenas se sostuvo dos décadas. En 1949, el gobierno de Chile no la consideró cuando inició una negociación directa y secreta con el gobierno boliviano sobre cesión de un «corredor» por Arica con su mar adyacente. Esa negociación terminó fracasada pero, focalizados en la reacción peruana, pocos chilenos repararon en la singular victoria indirecta de la diplomacia boliviana. Mediante una sola gestión, había trizado el blindaje sobre Tacna y Arica de los pactos de 1929 y mostrado la «tangibilidad» del tratado de 1904, que fijó la frontera chileno-boliviana.
IV
Es asombroso que en Chile no hayamos percibido ese encadenado histórico, pese a que las recientes demandas judiciales de Perú y Bolivia nos lo pusieron ante las narices. Es como si cada controversia posterior a 1929 fuera genéticamente originaria y nos afectara por cuerdas separadas. «Se trata de un tema bilateral», suelen repetir nuestros políticos.
Esto demuestra que si bien la historia es la memoria de los Estados, estos «tienden a ser olvidadizos», como dijera Kissinger4. Pero también acusa, en nuestro caso, una débil comprensión de la politicidad de las relaciones internacionales, los límites del derecho internacional y la raíz geopolítica de los conflictos territoriales.
Con ese triple faltante incurrimos en una retórica abusiva cuando hablamos de tratados de límites «intangibles» o «santos». Soslayamos, así, su origen terrenal y, por tanto, sus motivaciones estratégicas diferenciadas. Para un país pequeño y rodeado de países gigantes, los tratados pueden ser una salvaguarda contra el expansionismo. Para un país que ha incorporado a su geografía territorios de países vencidos, pueden ser una cobertura contra el revanchismo. Para un país derrotado, pueden responder a un estado de necesidad absoluto o relativo, según haya obtenido o no concesiones del país vencedor.
Por cierto, esa sacralización no es invención chilena. No somos tan imaginativos. Quizás fue Klemens von Metternich, en su forja del equilibrio europeo, el primero en mitificar esos instrumentos diplomáticos. El legendario canciller levantó el concepto de la «santidad de los tratados» para defender el statu quo austríaco, primero contra los Borbones y luego contra la Revolución francesa, la fuerza napoleónica, los nacionalismos emergentes y el Reich alemán. Por cierto, su retórica no impidió que, en el largo plazo —dos guerras mundiales después—, todo su sistema de santos tratados se hiciera añicos.
V
El fallo de la CIJ del 24 de septiembre de 2015, que rechazó por mayoría abrumadora las excepciones preliminares a su competencia interpuestas por Chile ante la demanda de Bolivia, fue un rudo golpe a la fe en nuestra «sólida posición jurídica».
Cuatro meses antes, en su mensaje del 21 de mayo, la presidenta Michelle Bachelet había despachado el tema con cincuenta y dos palabras en veinte segundos: «Nuestra política exterior es y seguirá siendo eminentemente una política de Estado. Ello se reflejó días atrás en la Corte Internacional de La Haya, cuando nuestra delegación alegó con solidez por la incompetencia de la Corte para conocer de la demanda boliviana. Esperamos por ello con serenidad el fallo de la Corte».
Lo señalado, sumado al triunfalismo boliviano, despercudió a los chilenos. De lo que pudo ser otro conflicto manejado en los subterráneos de una «política de Estado» pasamos a uno bajo atención multimedia, que está reciclándose con un debate social in crescendo.
En pocas palabras, lo bueno de lo malo fue que ese rotundo fallo sacó a Chile de la autocomplacencia legalista. Los chilenos de a pie comenzaron a exigir explicaciones a los políticos, estos a las autoridades nacionales y estas llegaron a admitir la posibilidad de retirarnos del Pacto de Bogotá, la llave de paso hacia la CIJ.
VI
Aunque vengo opinando sobre estos temas desde inicios del milenio, sigue sorprendiéndome cierta queja según la cual no es bueno hacerlo. Proviene de funcionarios para quienes mi análisis realista hace daño a la Cancillería, pues sus errores, por evidentes y repetidos que sean, deben permanecer en el reino del olvido.
Como he comentado en libros anteriores, eso significa que en las burocracias sigue vivo el temor al libre examen, bajo la convicción de que solo desde los aparatos se puede opinar sin perjudicar a la patria. De acuerdo con esa pretensión, los analistas deberían surgir desde las instituciones y conquistar espacios burocráticos de poder para poder defender el interés nacional. Lo más seguro, en tal caso, es que terminarían asimilándose a los que barren los errores bajo las alfombras, en virtud de esa ley de hierro del funcionariado: el error propio no existe.
Por eso, como de costumbre, vuelvo a absolverme. No estoy analizando la calidad de los diplomáticos chilenos —los hubo y los hay excelentes—, sino el retraso histórico de la diplomacia chilena, que es otro tema. Tampoco pretendo dar consejos al príncipe. Simplemente, sigo pensando que la mudez crítica, que a algunos suena patriótica, es la peor manera de servir a la patria. Básicamente, porque cohonesta el secretismo autoprotectivo, favoreciendo la repetición sine die de los errores estratégicos.
VII
Termino esta introducción informando que, con base en mis trabajos, he sido uno de los convocados a la discusión o, más exactamente, a la información oficial. Invitado por el canciller Heraldo Muñoz, participo en la comisión asesora del caso con Bolivia, a cuyos contenidos no aludo por realizarse bajo las normas tradicionales de la Chatham House.
Más allá de esa instancia, el tema boliviano me ha exigido nuevos textos, prólogos de libros, entrevistas multimedia, exposiciones académicas ante auditorios civiles y castrenses y conferencias para diversos centros escolares, universitarios, políticos, sociales y culturales, a lo largo del país e, incluso, en el Perú y Bolivia. A su vez, tal exigencia ha generado ideas y materiales que, paulatinamente, se han ido formateando hasta configurar este nuevo «libro-papel».
Tras esta justificación, necesaria para explicar el uso eventual de la primera persona, sigo mis reflejos docentes para hacer cuatro advertencias:
Primera: el parentesco de la temática boliviana con la peruana obliga a repetir información. Si en textos anteriores partía desde el conflicto con el Perú por la frontera marítima para reconocer el protagonismo de Bolivia, ahora parto del conflicto con Bolivia, para reconocer el protagonismo del Perú. Son perspectivas cruzadas y, para orientar a los lectores, hago las referencias necesarias cuando el tema lo amerita.
Segunda: aquí no hay un orden cronológico que configure una narrativa por etapas, pues la historia gruesa ya fue expuesta en mi penúltimo libro5. En este opto por presentar bloques temáticos, en el orden que me aconsejó la experiencia. Usando una técnica periodística, doy una señal orientadora en las «bajadas».
Tercera: tampoco ese orden es absoluto, pues los grandes temas suelen ser díscolos. Gustan de aparecer mezclados para burlar el afán ordenador propio del quehacer académico. Para facilitar su detección, destaco que se trata del Derecho, la Diplomacia, la Estrategia, la Geopolítica y la Historia. A su vez, estos grandes temas se proyectan en subtemas como: el nuevo paradigma de la diplomacia; las constantes geopolíticas; la dependencia jurídica de la diplomacia chilena; la falsa bilateralidad del conflicto chileno-boliviano; el estatus especial de Arica: la estrategia ausente en la defensa de Chile; la estrategia como base de la ofensiva de Bolivia; la función de la cualidad marítima en la estrategia boliviana; el déficit comunicacional como efecto del juridicismo.
Cuarta: he incorporado, como anexos, un texto del ex presidente de Bolivia Carlos Mesa que me alude; entrevistas en importantes medios chilenos, bolivianos y peruanos, junto con mi participación en una encuesta del PNUD-Bolivia y en otra de Andrés Guzmán Escobari, destacado investigador boliviano. Cumplen la función de ilustrar partes importantes de este libro, en especial, el tema de la trilateralidad política del conflicto vigente.
Comencemos, entonces, a desenredar los rizos.
JRE
Junio de 2016