Modelos de cooptación política
en América Latina1

 

Esteban Valenzuela y Paolo Yévenes

 

 

 

 

 

Además de las dimensiones formales —arreglos y negociaciones— e informales-corruptas de cooptación de las administraciones en América Latina, tanto a nivel nacional como subnacional, se añaden las sutiles —neutralizadoras— y a las estructurales conocidas, a saber, centralismo, presidencialismo, intereses privados, sistemas electorales con partidos hegemónicos. Asimismo se enfatiza la dimensión de discrecionalidad que permite el despliegue de la maquinaria cooptadora ante la debilidad de las instituciones.

Se toman los esquemas teóricos sobre cooptación política, los modelos de control político y clientelismo, los cuales se contraponen a los nuevos paradigmas sobre descentralización política, autonomía y participación de la comunidad. Se analiza el desarrollo conceptual del clientelismo y el modelo de cooptación, buscando entrelazar ambos principios que permitan obtener una forma de describir las políticas gubernamentales actuales en relación a movimientos regionalistas. En definitiva, se plantea que la cooptación es el arma de los gobiernos presicráticos predominantes en América Latina, marcados por el presidencialismo y centralismo controlador que evita la autonomía y el poder de entes subnacionales.

 

En los ejemplos de mantenimiento y reproducción de las lógicas cooptativas-clientelares en gobiernos con mayor descentralización como Argentina, queda en evidencia que el clima de respeto institucional y de control, juega un papel clave para aminorar la manipulación. En Perú, la alta descentralización reciente multiplicó los poderes y ablandó el control central, desplazando a los partidos tradicionales. Chile mantiene un alto centralismo con poder parlamentario sobre los territorios. En Guatemala, lo anterior se exacerba y corrompe por la falta de institucionalidad y Estado de Derecho.

El centralismo político y administrativo en América Latina (Véliz, 1984) se ha naturalizado por el fuerte presidencialismo personalista (Krauze, 1999), generándose un estilo dominante desde arriba —las presidencias— hacia abajo —gestión de municipios— en modelos presicráticos (Valenzuela, 2007), donde el poder se ejerce desde el control, sin empoderar a otros con autonomía y vínculos participativos con la sociedad civil. El clientelismo político y el culto presidencialista que se replica del nivel central al estilo personalista —los caudillos— en muchos alcaldes y gobernadores —provinciales, departamentales o regionales— crecen cuando la discrecionalidad en la entrega de los fondos desde el centro que manipula es mayor. A continuación, el estudio comparado de los casos de Guatemala y Chile —países de menor población y centralistas— muestra que las prácticas cooptativas son fuertes —menores en Chile por el control de probidad y el sistema de evaluación de los proyectos— y mixtas en Perú y Argentina, los cuales con un sistema de elección de gobiernos intermedios y recursos propios tienen una mayor autonomía, aunque desde el centro se busca la manipulación.

La cooptación se asocia al control, la repartición de una renta menor y la evasión de la autonomía y el poder de otro distinto al poder central omnipotente. Se diferenciará del clientelismo tradicional —compra de voto, populismo, uso patrimonialista de los beneficios del Estado para sus grupos de apoyo— que bien explican Durston (2012) en el caso chileno, y de la mera represión abierta de los grupos opositores aplacadas por las diversas dictaduras latinoamericanas. Gerschewski (2010) al estudiar la permanencia de las autocracias en Asia, reconoce que se debe a su fuerte institucionalización (Gandhi, 2008), partidos/coaliciones hegemónicas que sostienen un sistema centralizado que crea programas sociales, lo que les da legitimación, además de la realización de elecciones o plebiscitos. A dicho pilar “razonable” para lograr la estabilidad, se combinan formas explícitas o implícitas de represión, combinadas con este tercer factor que es la cooptación: “la capacidad de integrar actores estratégicos al poder dominante haciendo uso de mecanismos informales —prebendas, dinero— y formales en la integración al sistema de partidos” (Gerschewski, 2010: 8).

En otros estudios se analiza cómo opera la maquinaria cooptadora en América Latina y Chile, por la vía de la represión de movimientos, amnistías, integración de los principales líderes, o más crudamente con la “compra” de dirigentes y la repartición de bonos de solución de conflictos; es decir, se reparte renta menor y se integra a los dirigentes al establishment, sin producir una transformación política y socioeconómica relevante como es pactar un nuevo Estado, democratización, descentralización con transformaciones mayores. El estudio de los sistemas políticos desde los clásicos griegos reconoce los diversos tipos constitucionales para dominar al otro —Aristóteles, Cicerón—, hasta las crudas realidades para mantener el poder que describe Maquiavelo: la cooptación es un arte antiguo.

 

Relación entre burocratización e instituciones

 

Tras los claroscuros de las revoluciones modernas, se impone el escepticismo con las élites de Michels (1969) y la defensa de lo burocrático como mal menor racional, del que hace referencia Max Weber, despreciando a los líderes carismáticos y autócratas brutales o sutiles. Se busca ir más allá de los clásicos post realismo, (Mosca, 2000; Wright, 1957), quienes develan las lógicas de dominación y reproducción de las posiciones dominantes que tendría una élite política, caracterizada como grupos que adquieren un poder político mediante su asociación y que se diferencian, de manera categórica de las mayorías que gobiernan. Inmerso en esta configuración de la organización política es donde se suscitarían los procesos de clientelización y cooptación de la sociedad civil o de la esfera pública no estatal. Aquí será útil la teorización sobre la burocracia que señala Max Weber (1971), y todo el estudio posweberiano que se ha hecho con respecto a las organizaciones políticas.

Max Weber reconoce que no hay organización sin dominación, por lo cual aunque la burocracia es menos mala que el absolutismo y las dictaduras —en cuanto racionaliza y busca objetivar relaciones— esta siempre encierra elementos de abuso y control; por tanto, en los Estados burocráticos, siempre hay prácticas cooptadoras, controladoras y clientelares del grupo, que dominan el gobierno o una agencia pública con el objeto de mantener el poder o su estabilidad. La burocracia para controlar
se define como: “[…] un conjunto de relaciones sociales de comando y obediencia que está jerárquicamente pautado por reglas formales y explícitas, vigentes en el seno de una organización compleja” (O’Donnell, 2008: 3). Del poder que señala Pareto se evidencia la caracterización que pueden llegar a tener los líderes políticos, en cuanto a la utilización de las fuerzas, que estuvieran a su alcance y fueran posibles de ejercer, en el logro de los intereses generales o en la sola idea de atacar a su oposición:

 

Cuando el predominio de la élite gobernante se halla amenazado y, por sentimientos humanitarios —o de otro género—, esta renuncia a hacer frente a la fuerza con la fuerza, hasta un pequeño grupo puede imponerle su voluntad. Y si la clase gobernante desiste de usar la fuerza por razones de conveniencia, y recurre en cambio al fraude y al engaño para desbaratar a sus adversarios, solo logrará que con el tiempo cambie su composición: el poder pasa de los leones a los zorros (Zeitlin, 1968: 215).

 

La informalidad que caracteriza al clientelismo y a la cooptación como lo señalan Gandhi (2008) y Gerschewski (2010), lleva necesariamente a salir de la mera burocratización formal y explorar más las lógicas desde otras esferas del poder político que asientan la cooptación como el estilo de interrelación dominante. Esto es muy relevante en América Latina, donde los partidos que dominan a nivel central, tienden a replicar prácticas clientelares y cooptativas de captura de grupos sociales y líderes también a nivel municipal y regional/provincial.

La descentralización no es condición de eliminación de la cooptación como cultura política dominadora, pero de manera evidente la hace menos tóxica. Los partidarios de modelos horizontales menos cooptadores, implican difundir la burocracia en muchas, para que la dominación sea menor. Las sociedades actuales, que buscan el empoderamiento comunitario y la posibilidad de ser y sentirse parte en la toma de decisiones, siempre promueven esta dimensión que morigera el control de la burocracia central: un traslado real de poder depende de la autonomía legal, financiera y organizativa de las instituciones descentralizadas y de su legitimación por medio de elecciones (Von Haldenwang, 1990: 67).

 

La cooptación desde diversas escuelas

 

Wintrobe (1998) reconoce que el clientelismo más que la búsqueda por asegurar la cohesión de la población hacia el grupo dominante que gobierna, su foco es el uso de repartir renta a líderes y dirigentes para evitar fracturas dentro de las élites. La distribución de recursos es clave, y al hacerse por canales discrecionales y a veces informales, crece en el mundo la fuerza de la corrupción en el manejo de los asuntos públicos privatizados por los grupos que cooptan instituciones y clientelas. El uso no es solo para disciplinar y evitar rebeliones, sino también para tener información y acceso a negocios ilícitos (Stefes, 2006).

Según Pierre Bourdieu (1990) se puede realizar una analogía entre la formación de élites políticas y la formación de campos, entendidos como espacios estructurados de posiciones —o de puesto— cuyas propiedades dependen de su posición en dichos espacios y pueden analizarse en forma independiente de las características de sus ocupantes. Por otra parte, Philip
Selznick (1993) señala un marco conceptual innegable al definir dentro de la institucionalidad de una organización —gobiernos nacionales, locales o provinciales—, cómo se suceden ciertos mecanismos de cooptación.

La noción de cooptación será entendida como “[…] el proceso de absorber nuevos elementos en la cúpula directiva o estructura dirigente de una organización como medio para evitar las amenazas a su estabilidad o existencia” (Selznick 1993: 208). En este punto, Ghandhi y Przeworski (2006) analizan las fórmulas políticas que se ocuparían en estos sistemas políticos, de acuerdo a la cooperación necesaria que debe tener el dictador con la oposición para el emplazamiento de las instituciones de las cuales tomó parte. Asimismo, se asevera que la cooptación distinguirá “[…] dos instrumentos —concesiones políticas y el intercambio de las rentas— y demostrará que dependiendo de su necesidad de cooperación y la fuerza de la oposición, los dictadores mezclan estos dos instrumentos diferentes” (Ghandhi, 2008: 3).

La concesión de rentas económicas, en mayor o menor medida dependerá de la oposición al régimen dictatorial y la rebelión de sus fuerzas en contra del sistema no democrático.

Selznick plantea “[…] la necesidad de considerar a las organizaciones como sistemas cooperativos y estructuras adaptables, a fin de explicar el contexto y las desviaciones de la delegación y coordinación de los sistemas formales” (1993: 199). Debemos contextualizar el escenario donde se dan este tipo de prácticas y Nuria Cunill, nos señala el contexto de la esfera pública no estatal, permitiendo destacar que “[…] las condiciones de gobernabilidad democrática se están construyendo a partir de múltiples formas organizativas y participativas, a través de las cuales la población antes marginalizada ingresa en la escena política y en la gestión pública” (1999: 68).

Sin embargo, esto no es lo dominante: la lógica cooptadora y manipuladora para sí de los diversos personalismos latinoamericanos, es la triunfante; basta ver el culto a la personalidad o las reelecciones en la cultura política hegemónica. La investigadora define el dilema entre cooperativismo y el corporativismo como sigue: “[…] esquema de representación de intereses en el que las unidades constitutivas están organizadas de forma no competitiva, jerárquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, habiendo recibido del Estado, que ejerce sobre ellas un elevado nivel de control, el monopolio de la representación” (Cunill, 1999: 68).

Lo opuesto es lo cooperativo, es horizontal y descentralizador; los movimientos, agrupaciones o instituciones del ámbito local, que anhelan mayor autonomía e injerencia en la formulación de políticas públicas, ya sea a nivel regional, provincial, municipal, como también las comunidades locales que anhelan ver satisfechas sus demandas, tienen en la organización, como nexo vinculante, la característica de que tal asociación entrega una adaptabilidad al medio externo en el que se encuentran inmersos. Dentro de las redes asociativas que se erigen dentro de la organización de la comunidad, estas son definidas como:

 

[…] la existencia de una o varias relaciones entre más de dos individuos o grupos, basada en el intercambio de información, apoyo mutuo en acciones e intereses comunes, lazos de sociabilidad, capital social y la existencia de relaciones de poder en el interior de la red y entre la red y el exterior (Pérez, 2003: 15).

 

Esta adaptabilidad es la que se encuentra vulnerable a prácticas cooptativas por parte de la élite política, donde solo prevalece el culto al orden ya “[…] que la necesidad básica de todos los sistemas empíricos es mantener la integridad y continuidad del sistema en sí” (Selznick, 1993: 201).

Los grupos presicráticos, que controlan la presidencia y el gobierno central, consideran que su tarea no es promover poder de otros y supervisar cumplimientos de normas y leyes con servicios sociales. Su rol fundamental es concentrar los recursos con discrecionalidad y disciplinar verticalmente a los entes subnacionales. La función movilizadora de recursos es monopólica: “[…] distribuye y redistribuye los bienes y recursos materiales que controla según su voluntad, es decir, atribuye ingresos, extrae impuestos y destina servicios y riquezas” (Arbós y Giner, 1993: 4).

En el esquema cooptativo, el manejo de los recursos y su distribución a las comunidades es la esencia del mantenimiento del poder y de la popularidad del régimen, basta pensar en el auge de los fondos sociales y bonos por sobre reformas estructurales por industrialismo e igualdad; es el imaginario de un paternalismo que beneficia y asegura la gobernabilidad entendida como:

  

[…] la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Arbós y Giner, 1993: 13).

 

Tabla 2: Rasgos del modelo de cooptación para producir obediencia cívica forzada

 

Rasgos/ Estado	Rutinarios: domesticadores	Crisis: Anti-protestas
Uso de fondos	Parcial discrecionalidad.	Alta discrecionalidad.
Actitud con líderes territoriales	Seductora-cooptadora.	Amenazadora-represora.
Lógica con actores críticos	Sumarles o anularles.	Comprarles o reprimirles.
Hitos de la gestión	Lobby con autoridades nacionales. Logro de proyectos. Anuncios de nuevos proyectos y/o ley.	Reparto de bonos anti-crisis y compensaciones. Creación de comisiones para analizar problemas.
Publicidad/secretarismo	Alta presencia en anuncio e inauguración de obras.	Envío de delegados. Negociaciones secretas.
Compromisos	Apoyo electoral.	Desmonte de protesta.
Forma del pacto	Agrupación pro desarrollo de un proyecto.	División silenciosa de la red social que protesta.

Fuente: elaboración propia.

 

Los mecanismos de cooptación

 

Es importante señalar la distinción entre los mecanismos de cooptación tanto formales como informales para la defensa de tales principios de estabilidad del sistema. Se habla de cooptación formal cuando la organización utiliza mecanismos de inserción de nuevos actores a la primera línea, siempre de manera pública y abierta, de acuerdo a los parámetros o normas que regulen el establecimiento de una élite política dirigente, buscando la generación o recuperación de una legitimidad puesta en duda. Sin embargo, tal inserción no genera bajo ningún
aspecto para el gobierno, alguna transferencia de poder, puesto que el centro del poder sigue conservando las directrices de la organización, solo permitiendo canalizar formalmente mayores índices de participación.

No se debe olvidar que el modelo de cooptación que plantea Selznick (1993), es una autodefensa del entorno institucional, que pueda sufrir ciertos desajustes y desaciertos, por lo tanto, la cooptación sería utilizada contra todo elemento externo que desestabilice el sistema en términos de asegurar la legitimidad y estabilidad del régimen. El modelo descrito nos ayuda a entender cuáles serían las razones de utilizar fórmulas de cooptación política por parte de los líderes políticos en cuanto a la defensa del establishment. La primera nos señala que existe cooptación cuando existe un quiebre entre consentimiento y control, que haga perder legitimidad al sistema y de la autoridad formal. Bajo esta premisa, se intenta corregir formalmente un desequilibrio (cooptación formal).

La segunda fórmula —y que es la que se relaciona con nuestro marco teórico de cooptación política de movimientos regionalistas— es la que se ejecuta en relación a presión de grupos de poder. Se señala un punto importante en cuanto a la entrega de autonomía, puesto que “[…] el problema no responde a un desequilibrio con la gente, sino que responde a solventar las presiones de individuos específicos o grupos de interés que están en posición de hacer cumplir sus peticiones” (Selznick, 1993: 209).

De esta forma, aquí adquiere mayor importancia el fondo más que la forma, y la búsqueda de poder permite configurar una zona donde no se reconozca formalmente la relación, pero que sigue siendo necesaria para la estabilidad del orden: la cooptación informal.

Todo grupo que tenga la capacidad de organizarse de manera sólida y firme en la búsqueda de intereses, será una amenaza, ya que podría imponer sus demandas y canalizarlas de tal manera de provocar quiebres organizacionales y gubernamentales, con las posibles caídas de regímenes políticos. Ese es el clima para usar mecanismos informales, que Gerschewski (2010: 14) asocia a un neo-patrimonialismo; así distingue los mecanismos formales de cooptación, a saber, concesiones políticas abiertas, cambios de gabinetes, inclusión de grupos en las coaliciones que gobiernan, entrega de espacios a opositores, respecto a los informales: corrupción en diversas formas.

Una suerte de Estado en las sombras donde los grupos de poder se reparten favores, desde comisiones ilegales, nepotismo, intercambio de cargos, asociaciones ilegales para comprar políticos opositores —la bullada oficina paralela de Montesinos, el asesor de Fujimori en Perú— o los bonos para grupos sociales alzados se han propagado como práctica cooptativa en Chile; siendo la más tradicional, en un modelo centralista sin gobiernos regionales y municipales fuertes, presidencialistas, el clásico ejemplo de los brokers parlamentarios que tramitan y consiguen leyes especiales y recursos. (Valenzuela, A., 1977).

 

• • En el análisis de fondos en tres regiones en Chile, el investigador John Durston (2012) descubre que hay tres formas del tradicional caciquismo de hacer favores por votos, con grados distintos de crudeza:
• • El caudillo que asegura colocar a las personas en puestos públicos y consigue proyectos con comunidades.
• • El brokers que es el intermediario político que consigue favores pero se relaciona más horizontalmente con las comunidades, a veces es parte de las mismas y consigue recursos, aunque lleva un beneficio (trabajo, influencia).
• • El gestor o gestionador en la personas de dirigentes de juntas de vecinos y organizaciones que ganan prestigio en el lobby en favor de proyectos (Durston, 2012: 375).

 

Todos estos actores convergen en lograr la existencia de la clientela, la movilización disciplinada —reclama, negocia y acata—, la reproducción de las relaciones de poder y de la élite influyente. No existe por tanto, poderes políticos autónomos con potestades y reglas explícitas que eviten la discrecionalidad que permite a un grupo de intermediarios apropiarse de la gestión y del imaginario de “logro” de un proyecto, haciendo uso particular de sus externalidades positivas (votos, comisiones, prestigio).

El particularismo es una forma de clientelismo como bien señala Javier Auyero —un estudioso de este fenómeno en
Argentina— al afirmar su rasgo de institución informal y permanente:

 

[…] es ese sentimiento de permanencia, es el que nos demuestra que la institucionalización de los gobiernos que practican el clientelismo, se basa netamente en sus principios y sus prácticas, en cuanto a la movilización electoral que genere apoyo político, e informales, en cuanto se dan de manera complementaria a la política formal (2001: 36).

 

La cooptación formal sería parte del juego político de negociaciones con opositores, pero la informal sería su degradación, acercándola a la abierta corrupción. Este patrimonialismo en la relación política es llamado “particularismo”, lo que tendría como contraposición a una visión más equitativa en la distribución de recursos estatales (Moreno, 1995: 191). Así, el patronazgo político es un elemento clave de la mayoría de los Estados modernos occidentales, donde como señala el clásico Mosca (2000), la élite dirigente tendría una superioridad tangible en la relación con el Estado, para con las mayorías no gobernantes. Si bien hace un estudio de caso específico de España, en su época restauracionista —comienzos del siglo XX— deja entrever el estilo del cacique que reparte los recursos públicos a su clientela como si fueran propios: la cooptación básica y cruda. Esta categoría política caciquil de acuerdo a los modelos clientelares existentes en las ciencias sociales, sería el antecesor de lo que hoy se conoce como clientelismo (Schröter, 2010), definido como “[…] relaciones informales, no reguladas mediante contrato y distintas del orden institucional, por lo que han sido consideradas paralelas al mismo” (Moreno, 1995: 194).

El cacique, como el señor feudal, hace el gesto benévolo porque protege. Es decir, la dominación se traduce un carácter instrumental, donde las comunidades delegan sus derechos políticos —votos o el no-protestar— a la autoridad cooptadora, que otorga bienes materiales, insumos —la repartición de semillas a campesinos—, subsidios y dividendos. Se espera a cambio apoyo político, lealtad, o simplemente la entrega de ciertos servicios.

Otro caso más grave es el chantaje a grupos vulnerables: “si no me dan lealtad política y orden, les persigo”. Y otra más sutil: “coopto a organizaciones no gubernamentales (ONG) críticas para que ellas repartan dádivas y no molesten la administración”. Veredas (2003), con respecto a la interrelación entre el Estado y una asociación en particular —en este caso de inmigrantes— señala el riesgo de derivar hacia una “lógica caciquil” en la práctica cotidiana entre asociaciones de inmigrantes y la administración, “[…] por cuanto la contrapartida a la concesión estatal de subvenciones suele ser, la neutralización del potencial contestatario de aquellas, que acaban convirtiéndose en ONG especializadas en la gestión de las ayudas públicas que reciben” (Veredas, 2003: 217). Por cuanto se especifica la función normalizadora en la utilización de esta fórmula, en cuanto permite desmaximizar una fuerza contestataria que busca redición de sus derechos.

Moreno señala que “[…] ambos participantes (cliente y clientelista) no establecen un contacto puramente circunstancial, sino que lo mantienen durante cierto tiempo, renovándolo periódicamente y, aunque sea de manera débil, basándolo en la confianza mutua” (1995: 197). Un modelo clientelar busca inevitablemente perdurabilidad en el tiempo, ya que al ser activado por dos agentes desiguales, uno entregará beneficios que le permite el poder político, mientras que el otro recibe tales beneficios a cambio de entregarle estabilidad al sistema o movilización de votos electorales, que permitan mantener las cuotas de poder establecidas. Aquí es donde el agente inferior, es cooptado políticamente para que la estrategia clientelar sea efectiva en la consecución de los objetivos planteados.

Por lo tanto la cooptación política permitiría que todas las prácticas que pueda realizar una élite dirigente, fueran de formalidad en cuanto a la solución de una controversia, de una sublevación, o de cualquier acción que atente contra la estabilidad y la permanencia legitima de una estructura, tenga como justificación principal, la correlación existente entre mantener la legitimidad de la autoridad formal y responder a una presión de un centro de poder, ya sea organizado desde “abajo” o desde “arriba” que pretenda amenazar la autoridad formal. Esta relación no es impuesta por la autoridad política, o patrón, sino que es voluntaria, y los “clientes” pueden optar por finalizar la interrelación clientelar a la que están sometidos.

Ahora bien, aquí es donde cabe la pregunta: ¿Qué factores permitirán mantener estas relaciones de poder en el tiempo? ¿Por qué se producen, y se mantienen en el tiempo? ¿Es acaso la necesidad latente de obtener esos beneficios en bienes y servicios, los que mantengan la cooptación de los agentes, representantes de los gobernados? ¿O será que el mantenimiento del statu quo y la incertidumbre frente al cambio político, social y cultural, será vital para aceptar acallar las fuerzas y las opiniones de una mayoría organizada?

La utilización del clientelismo no se inspira en reformas socioeconómicas, sino que la variable fundamental es la captura del poder político, cumpliendo una forma de integración manipulada de comunidades: “Ayudaba el hecho de que dentro de las clientelas pueden encontrarse a miembros de diferentes estratos sociales: por decirlo así, estas relaciones cortan verticalmente la estructura de la sociedad” (Moreno, 1995: 201). El cacique, como el señor feudal, da la sensación de protegerlos a todos y de minimizar las tensiones internas de un grupo, asegurando una paz forzada: “Las clientelas cortan las líneas de separación social, como las de clase, las étnicas o las religiosas, por lo que se supone que el funcionamiento del patronazgo obstaculiza la aparición de tensiones entre grupos definidos por características comunes” (Moreno, 1995: 208). Así se visibiliza en las zonas rurales, donde aún se mantienen prácticas clientelistas que permiten la estabilidad en los fundos o haciendas, cooptando al campesinado para que no se organice en la consecución de la solución a sus demandas, ya sea en las condiciones laborales, salariales o políticas. Lo mismo sucede con comunidades indígenas por la vía de la red electoral para representarles a cambio de pequeños proyectos que se hacen sentir como “dados” y no como “propios”.

La estabilidad de la cooptación es dudosa. Logra adhesión cínica, que puede explotar: “[…] la cooptación refleja un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder social” (Selznick 1993: 210). Como cualquier grupo crítico que tenga su génesis en la comunidad, al sentirse deslegitimado o desprestigiado, buscará desestabilizar a la autoridad formal con la finalidad de ir en búsqueda de poder que legitime la demanda y la identidad. Es decir, el ogro filantrópico del clientelismo con su falsa beneficencia termina carcomiendo la propia legitimidad del gobierno, por ejemplo, el caso del PRI mexicano estudiado por Octavio Paz (1979), que decayó a contar de los años sesenta por el túnel de la corrupción/cooptación centralizada, represión y fraude electoral. Los mecanismos informales de cooptación permiten tanto de forma simbólica como de forma práctica, acallar y desmaximizar la acción de la comunidad organizada, la cual se resiente en una suerte de adhesión cínica a los patrones o caciques políticos, para estallar en rebeliones o cambios de preferencias políticas.

La repartición discrecional de empleos en la administración —a los cuales se les pide una parte de sus salarios para campañas—, es el paradigma de intercambio perverso, para el investigador de la corrupción latinoamericana, Jorge Gordin, demostró el costo económico de la más común de las formas de clientelismo y captura del Estado para alimentar la maquinaria cooptadora:

 

Aunque patronazgo puede ser adjudicado de modo particularista o como un intercambio personal de favores políticos, la distribución de empleo público ha sido su manifestación más prevalente, tanto en países desarrollados y en desarrollo. Esta adjudicación de botines vía empleo público es una opción eficaz para atraer a capataces políticos e incrementar el apoyo popular por medio de distribución que favorecen los niveles más inferiores del gobierno (2006: 11).

 

En modelos políticos cooptativos se pervierten los espacios regionales-locales, ya que sirven más de entramado o red para controlar movimientos sociales, que para articular demandas transformadoras en un espacio político autónomo. Los paradigmas de descentralización y desconcentración, provocan que los gobiernos desarrollen mecanismos que intenten manipular las voluntades y los sentimientos del ciudadano común, que busca en la organización de la comunidad, la única salida al establecimiento y la puesta en la agenda pública de las temáticas que desean tener una solución.

La descentralización en entes subnacionales no es garantía, especialmente cuando tienen pocas potestades y recursos propios asegurados por ley. En ambientes restrictivos, desinstitucionalizados y con pocos recursos, crece la discrecionalidad y el clientelismo. En un estudio reciente contrasta el polo centralizador —recursos asimétricos y negación de autonomía a las localidades/regiones para articularse— versus un polo descentralizador ideal que debiera implicar recursos monetarios y humanos para actuar con autonomía, para hacer políticas y articularse en redes locales (Delamaza, Cunill y Joignant, 2012: 24-25).

No se puede culpar a los actores locales de clientelizarse sin observar que lo que se propone son las formas estructurales de la cooptación: el presidencialismo, el centralismo, la falta de controles, la discrecionalidad en los fondos públicos, son la bencina que alimenta el motor de la cooptación. No se logra subvertir ese orden con el mero empoderamiento desde abajo.

En la teoría de juegos sistémicos se conoce la impotencia de los actores secundarios; es lo que explica Maria-Therese
Gutafsson (2008) en su estudio de las comunidades indígenas en los Andes peruanos, nos entrega elementos comparativos respecto a la desmovilización de comunidades. Parte de la premisa de que las diferencias sistemáticas entre la participación política de las diversas categorías sociales y las profundas desigualdades socioeconómicas frecuentemente acarrean una desigual distribución del poder político. En tal desigualdad en el acceso al poder, es donde se suceden los escenarios de clientelismo y cooptación, que buscan acarrear demandas efectivas acallando a las comunidades, ya sea con la entrega de beneficios de manera personalista a ciertos líderes de las comunidades, pervirtiendo el desarrollo de un programa participativo que pudiera empoderar estratégicamente el poder local. En este estudio se replica la línea dada por Durston (2012) entre caciques-intermediarios-gestores para reproducir un modelo manipulador y cooptador.

Siguiendo el tipo ideal del polo descentralizador, lo ideal hubiese sido institucionalizar y despersonalizar: crear presupuestos participativos, donde la comunidad a través de un “Concejo Comunal y Vecinal”, tuviera la posibilidad de participación efectiva que permita contrarrestar el clientelismo caciquil por parte del gobierno central. Para tal participación se requieren por lo tanto, el desarrollo de nexos locales y de negociación vertical (capital social de puente); así, para evitar la cooptación y las formas clientelares que serían utilizados como fórmula política, se haría latente el desarrollo sostenido de fuertes vínculos en la misma comunidad que permitieran alzarse a negociar de un modo autónomo y organizado. Sin embargo, su trabajo nos permite ejemplificar que su categorización de “capital social de puente” no es suficiente en la organización efectiva que permita un desarrollo sostenido en la defensa de la autonomía de una comunidad en particular, ya que queda de manifiesto que esta búsqueda de nexos horizontales, al final recaen de igual manera en la intromisión de actores externos, que toman el poder de la comunidad y negocian con los actores políticos “desde arriba”. Para Gutafsson (2008), la falta de capital social de puente
—horizontal empoderamiento— ayuda a explicar la reproducción de estructuras clientelares.

Wright (1957) señala la facultad de la élite para configurar una amalgama de vínculos asociativos que permita la organización necesaria para prever cambios en la mayoría gobernada, gracias a la socialización y fidelización que existe entre sus elementos. Es lo que Szwarcberg (2010) denomina “lógica de intercambios perversos”, la cual entiende al clientelismo como una práctica fuera de las normas imperantes, poniéndolo en perspectiva del sistema de gobierno federal de Argentina y donde se dan las dinámicas descentralizadoras y autonómicas de cada provincia, y por ende, de los que detentan el poder, hablamos de intendentes, alcaldes y concejales, en claro orden jerárquico.

Esta relación tripartita manifiesta claros índices de políticas clientelares, en cuanto a la búsqueda de objetivos políticos, como la mantención del poder de una coalición política que lleva a la maquinación política cooptativa de los recursos fiscales, todo en fin de conseguir apoyo electoral y por ende, mantener las cuotas de poder de la élite dirigente gobernante con una imperante intercambiabilidad de funciones. En el caso argentino, este es el rol de los concejales, quienes se encuentran más cercanos a las necesidades y oportunidades que buscan y que demanda la ciudadanía electoral en el modelo político. El intendente (alcalde) estaría a cargo de la entrega de recursos de origen nacional y provincial, pero también tendría una función deliberativa al escoger o designar candidatos a concejales, tanto para un nuevo mandato, o bien para una posible reelección. En estos escenarios, el valor de la comunidad desaparece en sí mismo y se vuelve una presa clientelar.

Análisis extremadamente críticos como los anteriores, pueden llevar a una evaluación injustamente negativa de los entes subnacionales en Sudamérica. Un balance más equilibrado del devenir de movimientos territorios e indígenas en el Continente, sugiere que son legítimas negociaciones con empresas para lograr recursos para los territorios, así como alcanzar iniciativas políticas que aunque parciales, permiten a los de abajo influir en los de arriba y avanzar en su desarrollo social (Fernández y Salinas, 2012). Por eso, se realiza a continuación una separación de diferentes conceptos de cooptación para aquilatarlos en su real dimensión. 

 

Los cuatro instrumentos de la cooptación

 

Es posible la aproximación a una definición básica de la cooptación política como la maquinaria centralizadora que evita el poder autónomo de otras esferas subnacionales, territoriales y sociales, entendiendo el poder como potestades, recursos y autonomía para actuar. La cooptación reparte rentas menores
y evita la transformación política que de autonomía a otros en un proceso democrático descentralizador, participativo, con reglas universales y control de legalidad.

La cooptación compra la voluntad de dirigentes convertidos en operadores del grupo dominante en un sistema verticalizado desde los niveles de gobierno hacia las comunidades. Tiene instrumentos estructurales favorecidos por el tipo de régimen político, formales para poder negociar soluciones parciales a problemáticas, informales corruptas para comprar operadores y sutiles para neutralizar opositores. La discrecionalidad en el uso de poder y recursos, tanto por el centralismo como la falta de control, es un rasgo esencial que facilita el funcionamiento de la maquinaria, así como la alianza con poderes económicos fácticos, lo que favorece las “[…] complicidades clientelares ante la laxitud de organismos de control” (Njaim, 1996: 144). La cooptación se funda en cuatro instrumentos:

 

• • Estructurales: favorecidos por el régimen político centralista, presidencialista, con débiles instituciones y alta discrecionalidad en el nombramiento de personal y en la asignación de contratos, sistemas electorales que favorecen grandes partidos/coaliciones hegemónicas y existencia de un alto peso de grupos económicos aliados al poder político o de las empresas públicas.
• • Formales: la existencia de fondos discrecionales para negociar con grupos críticos, bonos de término de conflicto, posibilidad de leyes especiales, creación de comisiones de estudios, posibilidad de nombramientos de opositores en cargos de la administración y en la coalición o partido gobernante, amnistías.
• • Informales: comisiones, coimas, contratos especiales, contratación de familiares, entrega de tierras, contratos o servicios.
• • Sutiles: reconocimiento retórico, premiaciones, nombramiento en comisiones especiales, protagonismo en medios oficiales.

 

A los estudios clásicos de cooptación, agregamos las sutiles —cuando los detentadores del poder nombran en comisiones, dan premios honoríficos y adulan a los actores rebeldes como manera de silenciarlos—. También se propone el tipo ideal alternativo a la maquinaria cooptadora. ¿En qué escenario disminuye la manipulación cooptadora? Cuando los modelos ya sean centralizadores o descentralizados funcionan con menos opacidad (corrupción) y discrecionalidad, que es lo que permite las diversas manipulaciones que suben y bajan se acoten. Si un Estado tiene una ley de rentas regionales relevante, los líderes regionales no deben disciplinarse con el gobierno central para tener recursos. Si los fondos públicos son concursables con criterios explícitos, se aminora el poder de los intermediarios y comisionistas. Si las administraciones tienen carrera funcionaria, selección por mérito, control del gasto y alta dirección pública. Si el sistema electoral favorece la representación de minorías, si hay poder parlamentario y de consejos regionales-locales, si se prohíbe y/o regula el dinero de empresas privadas o públicas en la política. Si el sistema electoral permite la expresión de partidos minoritarios o territoriales, los movimientos nuevos no deben domesticarse en grandes partidos y entrar en lógicas cooptativas, manteniendo sus agendas que enriquecen la esfera pública y la deliberación.

 

Tabla 3: Prácticas centralizador-cooptador versus modelo descentralizador-fraterno

 

Centralizador-cooptador	Descentralizador-fraterno
Estructurales: régimen político centralista, presidencialista, con débiles instituciones y alta discrecionalidad, sistemas electorales que favorecen grandes partidos/coaliciones hegemónicas y existencia de un alto peso de grupos económicos aliados al poder político o de las empresas públicas.	Descentralización, sistemas semi parlamentarios, colegiaturas, presidencialismo semi soberano con contrapesos, sistema electoral proporcional, cuotas a mujeres y poder indígena, control del lobby y financiamiento público de lo político.
Formales: la existencia de fondos discrecionales para negociar con grupos críticos, bonos de término de conflicto, posibilidad de leyes especiales, creación de comisiones de estudios, posibilidad de nombramientos de opositores en cargos de la administración y en la coalición o partido gobernante, amnistías.	Leyes que financian entes subnacionales, alta dirección pública, carrera profesional, comisiones públicas para resolver controversias, espacios normados de negociación y pacto social.
Informales: comisiones (coimas), contratos especiales, contratación de familiares, entrega de tierras, contratos o servicios.	Transparencia en licitaciones, contralorías autónomas y eficientes, prohibición nepotismo y estructuras paralelas, sanción al tráfico de influencias.
Sutiles: reconocimiento retórico, premiaciones, nombramiento en comisiones especiales, protagonismo en medios oficiales.	Despersonalización de las obras, sistemas de reconocimiento con comités plurales, comisiones claves para instituciones y no individuos, medios públicos en sistema plural.

Fuente: elaboración propia.

 

Estudio de casos: las tramas en centralistas y federalistas

 

Se estudiarán cuatro países del continente y sus prácticas de cooptación. Uno es altamente centralista (Guatemala), Chile es intermedio con cierto poder municipal, pero muy baja autonomía regional (ambos designan autoridades). Argentina tiene una tradición federal y Perú se ha sumado con la elección de presidentes en sus 22 regiones, con crecientes recursos producto de los royalties (canon) mineros. Se utilizará el estudio realizado por Mario Rosales (2012) para organismos internacionales, quién mide el porcentaje del gasto fiscal que se ejecuta con libertad en entes subnacionales. Existe una correlación entre los países que permiten el gasto autónomo de gobiernos sub-nacionales con aquellos que permiten la elección de gobiernos intermedios, sean Estados, regiones, provincias o departamentos. El único caso que se aparta es Venezuela, donde el discurso federalista no ha sido acompañado de traspaso de mayores competencias y recursos. Los países bajos en descentralización son los más atrasados, los históricamente centralistas, incluyendo en esta dimensión el rezago de Uruguay, Chile y Costa Rica. Destacan Bolivia, Perú y Ecuador por su avance en descentralización fiscal.

  

Tabla 4: Recursos descentralizados del total de gasto público

 

Nivel	Países
Alto: más de 20%	Brasil, Argentina, Perú, Colombia, México, Ecuador y Bolivia.
Medio: Entre 10% y 20%	Chile, Uruguay y Venezuela.
Bajo: Menos de 10%	República Dominicana, Paraguay, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Honduras, Jamaica, Panamá, Costa Rica, Cuba.

Fuente: Rosales, Mario 2012: Descentralización del Estado
y Finanzas Municipales en América Latina. Santiago: Flacma.

 

Chile: el centralismo en el país del orden

 

Al no contar con la esfera regional autónoma, el poder se concentra en el Ejecutivo y los parlamentarios (Valenzuela, A., 1977) como intermediarios del poder; eso explica la alta concentración en Santiago y el malestar anti centralista. El presidencialismo centralista latinoamericano y el clasismo social, explican el malestar y la falta de avances en reformas sociales y democratización sustantiva.

El país tuvo una acotada democracia centralista en el siglo XIX, avances con rupturas en el siglo XX y una democratización tras el pinochetismo, donde el neoliberalismo y el autoritarismo han dejado huellas, que impulsan a actores sociales y a las nuevas generaciones a buscar en la calle y en las redes
sociales los mecanismo para destrabar esta herencia problemática. Chile tuvo al igual que el resto del Continente una falta de consenso para construir un pacto social y un modelo democrático tras la Independencia. O’Higgins culmina en el exilio en Perú, Carrera y Rodríguez asesinados. Se buscó un modelo federal entre 1823 y 1829 (Freire e Infante), pero son derrotados sangrientamente y se impone el modelo portaliano (por Diego Portales, el mentor), refrendado en la Constitución de 1833: presidencialismo centralista sin poder parlamentario ni poderes locales/provinciales autónomos. Se produce cuatro decenios de presidencias “estables” entre 1831-1871, en base a una dura represión de los alzamientos liberales/federalistas de 1851-1859. Durante el siglo XX se impone el Estado desarrollista que amplía la presencia estatal, nacionaliza la política, aplaca expresiones regionales (El Partido Regionalista de Magallanes), conformándose por su “orden” una élite centralista en todo el espectro político, acentuada por el predominio de la tecnocracia desde el régimen militar a la nueva democracia, marcada por el presidencialismo acentuado de la constitución pinochetista de 1980.

 

Guatemala: el rezago descentralizador de un país en riesgo

 

Guatemala es un país en riesgo, con un desarrollo municipal mediano-bajo y con una crisis en su gestión del agua potable. La eficacia de la gestión local se da en el contexto de la cultura política global de un país. El caso de Guatemala es conocido por sus claroscuros. La fortaleza de los pueblos indígenas, donde hay mayor cohesión social y menos violencia que las zonas blancas, es una diferencia significativa: las regiones mayas tienen un promedio de diez muertes violentas cada cien mil habitantes al año, en comparación a sesenta de las zonas ladinas (blancas) del Istmo Centroamericano (México, Honduras, Guatemala, El Salvador), según la serie de informes respaldados por la cooperación danesa (Programa Estado de la Nación, 2011).

Los informes sitúan a Guatemala como un país en riesgo por su Estado débil, alta pobreza, corrupción y bajos índices de desarrollo humano. De hecho, se ubica en el lugar ciento treinta y tres del Índice de Desarrollo Humano en la actualidad (PNUD, 2012). Aunque el país ha mejorado los indicadores de salud, estos siguen siendo deficitarios, con una mortalidad infantil de cuarenta niños cada mil nacidos, solo mejor que Haití, Bolivia y Nicaragua, y muy por debajo del promedio regional de quince (OPS, 2012). Una muestra de sus dificultades de gobernabilidad fue la instalación por parte de Naciones Unidas del Comité Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), con aceptación por los gobiernos de Bergé, Colom y Otto Pérez, el cual ha servido para combatir los mayores casos de impunidad y corrupción estatal. La raíz de la desigualdad se encuentra en que es el país de más baja carga tributaria de toda América Latina, situándose en el 11% del PIB (el promedio de América es 20% y de los países desarrollados, 32%); es incluso más bajo que Haití, que es 12% (ILPES, 2011).

Los municipios son el principal espacio de la descentralización estatal, con un bajo poder, ya que dependen del situado constitucional que es una transferencia monetaria desde los ingresos totales del Gobierno Central, ubicando a Guatemala entre los países cuyos entes subnacionales participan de menos del 10% de los ingresos totales de la nación (Rosales, 2012). En el cuadro comparativo, elaborado por Rosales en base a datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y Banco Interamericano del Desarrollo (BID), Guatemala baja del 4,5% de participación de los entes subnacionales en el gasto fiscal total en 1980 a un 4,4% el 2009, desacoplado de la mayor descentralización que se da en el Continente, que creció del 11,6% al 19%¸es decir, hay un retroceso significativo, ya que en la década de 1980 el país se acercaba a la mitad del gasto promedio de los demás países en sus entes subnacionales, mientras que ahora Guatemala destina menos de un tercio del promedio regional. No obstante, se puede destacar la gestión en la ciudad de Guatemala y otros municipios de la zona metropolitana, así como la turística Antigua, que han roto el círculo de la pereza fiscal, cobrando el impuesto predial, lo que les ha permitido mejorar sus servicios a la población.

Por otra parte, el ambiente subjetivo en el que se desenvuelven los municipios es adverso, marcado por la alta criminalidad y corrupción. La existencia de poderes paralelos al Estado, mafias y redes económicas controladas en su mayoría por el narcotráfico, generan la penetración y cooptación de niveles estatales y un clima generalizado de extorsión, amenazas e impunidad. En este cuadro, no es posible asegurar el funcionamiento normal de los municipios, muchos de los cuales, por ejemplo, para lograr adjudicarse proyectos desde agencias nacionales y fondos departamentales (regiones), deben aceptar malas prácticas y hacer un extensivo uso de consultoras ligadas a los mismos parlamentarios y políticos. Entre estas malas prácticas se encuentra la llamada obra gris, para cuya obtención se privilegian los contratos de mejoras de caminos e infraestructura, dejando de lado la inversión en servicios públicos esenciales como el agua, que implicarían una mayor complejidad para robar. Un periódico reseña estas malas prácticas, cuestionadas por el director de Acción Ciudadana (Transparencia Internacional en Guatemala), Manfredo Marroquín (2012: 6):

 

Pero pese a ser un secreto a voces, pocos ciudadanos conocen a profundidad cómo `se manejan´ las obras públicas y el dinero ilícito que reciben los diputados con el objetivo de beneficiar a grupos específicos, a través del Listado Geográfico de Obras. Las comunidades representadas en los 22 Concejos Departamentales de Desarrollo (Codede) y las instituciones de gobierno formulan propuestas para la construcción de proyectos —alcantarillados, parques y escuelas, por ejemplo— en el Sistema Nacional de Inversión. La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia evalúa los proyectos, los integra al Programa de Inversión Pública y los remite al Ministerio de Finanzas Públicas, que a su vez prepara el Programa de Inversión Física, Financiera y Transferencias, el cual los adjunta cada año al proyecto de presupuesto.

Sin embargo, este ejercicio democrático —que involucra a las comunidades y al gobierno— se interrumpe cuando el proyecto anual del presupuesto llega a manos de los diputados, en el Congreso, y las obras públicas que se planificaron en un proceso largo y cuidadoso ya no se priorizan según las necesidades de la población, sino que dependen de los intereses de los legisladores quienes modifican el Listado Geográfico de Obras a su conveniencia.

 

La falta de control y cumplimiento de la ley hace en vano el trabajo legislativo. La ausencia de un diseño institucional básico, como la súper vigilancia de la calidad del agua potable con sanciones efectivas ante las infracciones que se puedan cometer, hace que los decretos alcaldicios se vuelvan retóricos. Además, la falta de independencia y probidad en la Contraloría General de Cuentas de Guatemala, agrava la falta de cumplimiento de la legalidad (law enforcement). El pago de impuestos claves, como el Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI), es optativo y vago. Falta profesionalización en las superintendencias de servicios básicos y control de legalidad. En suma: pocos recursos, frágil división de poderes, institucionalidad débil y falta de preparación del recurso humano, así como muchos organismos con tareas genéricas que no se materializan en resultados tangibles. El Estado es débil y poco profesionalizado. La labor de los Departamentos es prácticamente nula, como lo muestra el Informe 2011 del PNUD de Guatemala, en relación a la presencia estatal en los territorios (PNUD, 2011).

No se cumplió la meta de los Acuerdos de Paz de 1998, firmados tras el cruento conflicto interno que costó la vida a doscientos mil guatemaltecos, especialmente en el lapso 1980-1984. Uno de los acuerdos fue aumentar la carga tributaria y tal como se explicó, éste se sitúa en solo un 10% en el último quinquenio. Las propuestas son evidentes y profusamente promocionadas por los organismos internacionales (Carías, 2011), pero no fructifican en el Congreso. Estas van desde terminar las numerosas exenciones, hasta hacer obligatorio el impuesto predial; aumentar los impuestos a la renta y el royalty a las empresas mineras y petroleras; o reponer el tributo a las nuevas construcciones, que, de manera insólita, se eliminó en la última reforma al Código Municipal (Tavico, 2010).

 

Argentina: cultura clientelar con innovación y poder provincial

 

Cuando Argentina sufrió el colapso económico y el corralito a fines del gobierno de Menem e inicios del fallido período De la Rúa, debido a las erróneas políticas neoliberales de debilitar el Estado e imponer la convertibilidad forzada, cuatro provincias mostraron un alto nivel de estabilidad y seriedad para soportar la crisis, donde el factor federal fue gravitante: Mendoza con una historia de alianzas de los partidos nacionales (Justicialista o Radical) con los partidos regionales, San Luis liderada por los peronistas Rodríguez Saá, la sureña Santa Cruz de Néstor Kichner y la progresista Rosario (Santa Fe) liderada por el Partido Socialista que tienen allí su feudo y el liderazgo del doctor Hermes Binner. Con matices, en todos esos casos se observó responsabilidad fiscal, autonomía de las directrices de Buenos Aires y pacto social con los habitantes para sortear la crisis.

El federalismo argentino es imperfecto, pero permite en medio de una cultura de alto personalismo, clientelismo y corrupción, que alianzas territoriales construyan otro camino y empujen al país:

 

[…] lo local es más democrático, porque el encuentro “cara a cara” de representantes y representados permite el control de sus actos, mientras que lo nacional es inalcanzable para la participación y profundiza las separaciones entre gobernantes y gobernados. Sin embargo la corrupción no es separable de un gobierno subnacional, solo por la extensión del territorio (Coraggio, 1997: 16).

 

Como señala Cao y Vaca (2006), un importante factor en el aumento de transferencias desde el poder central al poder provincial, tiene que ver en Argentina, con la transferencia de funciones a las provincias, en el desarrollo descentralizado de la nación. Esto aumenta el gasto de las provincias en concordancia al gasto nacional. Los problemas de la política descentralizadora tendrían su origen en la persistencia de la cooptación clientelar: la diferencia asimétrica que se tendría entre la sociedad civil y el Estado, que no permite establecer una comunicación clara entre las necesidades y las soluciones mancomunadas de una comunidad en particular, frente a la maquinaria política electoral, que utilizaría el poder ejecutivo, dentro de las directrices de las élites y los partidos políticos nacionales. El último factor que provocaría tal crisis y fracaso de la descentralización sería la desigualdad interprovincial existente en el país, que no permite establecer políticas equivalentes para una u otra provincia. Las diferencias que existen entre Formosa, una de las provincias más pobres del país, con respecto a las demás provincias son insoslayables, por lo que afectaría de manera drástica, la descentralización de ciertos servicios, al no contar una y otra provincia, con las mismas herramientas (Cao y Vaca, 2006).

Expuesto este fracaso que tendrían las políticas descentralizadoras en la República Argentina, no podemos no señalar el esquema de centro periferia que teoriza Presbich y la Cepal y que alude al subdesarrollo que viven las periferias, con respecto a un centro hegemónico y poderoso. Cao (2001: 10) señala que en el marco de las crisis de las economías regionales:

 

[…] los políticos a cargo de los estados provinciales —urgidos por esta situación crítica— tienden a repetir un patrón de conducta constante desde los acuerdos de articulación interregional del siglo XIX: solicitar subsidios y auxilios extraordinarios ya que se da por supuesto la inviabilidad de refundar los esquemas regulatorios de las economías regionales y, en el mejor de los casos, el accionar del mercado tendría efecto en el mediano/largo plazo.

 

Por lo tanto el desarraigo de la economía regional y su desarrollo mediante:

 

[…] el subsidio y la clientela contamina los circuitos mercantiles y ahuyenta la posibilidad de inversión no atada a este funcionamiento, justamente porque circuitos basados en la prebenda tienen un comportamiento azaroso y por lo tanto prescindible para la lógica racional capitalista (Cao, 2001: 13).

 

Perú: la liberación de la diversidad territorial

 

Los recientes gobiernos de Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011), crearon la regionalización en un proceso acelerado que ha dado un enorme poder a la política regional, ya que junto al empoderamiento político —elección de autoridades y competencias— las regiones han contado con recursos garantizados, en especial, de la coparticipación en el canon minero en medio del boom de mundial de los precios de minerales. El investigador de la Universidad Católica de Lima, Aldo Panfichi, demuestra con dos tablas tanto el auge en las finanzas, como el proceso de desplazamiento de los partidos nacionales (APRA, Gana Perú, Perú Posible, Nacionalistas, AP), por parte de las coaliciones regionalistas donde líderes y movimientos sociales locales (ambientalistas, indigenistas, maestros) logran dominar la gestión territorial. El poder político de los líderes regionales se construye en lo que Panfichi llama “representación contenciosa”, en la cual es normal protestar, legitimarse y ganar publicidad como líder peleador de los derechos territoriales, hacer plataforma y ganar las elecciones regionales. Así en la actualidad diecisiete de las veinte y dos regiones son conducidas por movimientos autónomos. Algunos de los líderes son pequeños Berlusconi de la política —dueños de radios y red de medios locales, de una corte personalista y clientelar— pero muchos son combativos dirigentes sociales o renovados líderes de agrupaciones indígenas-ambientales.

En la regionalización siempre los perdedores son los operadores de los partidos nacionales, parlamentarios, lobbistas de mega empresas y tecnócratas de la élite. Los ganadores son líderes sociales, movimientos subalternos (indígenas, ambientales, sindicales), partidos regionales y los caudillos de provincia. En esa conflictividad, las inversiones y el dinamismo se expanden por el Perú, así como la infraestructura y la mayor existencia de servicios sociales.

 

Tabla 5: Características países, elementos de cooptación y resultados

 

Variable/País	Guatemala	Chile	Argentina	Perú
Sistema	Centralista	Centralista	Federal	Regional
% territorial de finanzas públicas	8	14	35	30
Pdte. nivel intermedio	Designado	Designado	Electo	Electo
Financiamiento nivel regional	Transferencias débiles Fondo de Des. Departamental.	Transferencia para infraestructura (FNDR).	Recursos propios y coparticipación en impuestos por ley.	Canon minero y transferencias.
Poder de la cooptación	Varios fondos especiales manejados centralmente.	Designa autoridades y gestiona leyes o proyectos territoriales.	Recursos extras a regiones aliadas.	Apoyo extra y menos control.
Red clave de corrupción	Listado de obras vinculado a empresas con vínculos con parlamentarios ausencia de licitaciones públicas limpias.	Fondos discreciona les de presidencia y uso clientelar de programas.	Favores y contratos a financistas.	Captura entes locales financistas.
Debilidad institucional	Centralismo ausencia de carrera civil. Poco control fácil cambio a partido oficial.	Centralismo.	Falta de control.	Sistema evaluación de proyectos.
Respuesta sociedad civil	Débil articulacióntrauma post- genocidio mayas mayor. participación en los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (Cocodes).	Crecientes protestas regionales, mapuche y apertura en elite.	Mayor crítica de prensa protestas diversas.	Mucha movilización, auge poder, local.

Fuente: Elaboración propia.

 

 

Consideraciones finales

 

Para la maquinaria cooptadora lo esencial es no aceptar el poder del otro, lo que le impide aceptar la premisa democrática del conflicto, la autonomía y la diversidad. Construye un orden en base a la manipulación, la repartición formal de rentas menores y la distribución informal masiva de rentas mayores a la red corrupta paralela al Estado formal. Las prioridades de esta forma permanente, naturalizada, cotidiana del autoritarismo latinoamericano es la entrega de algunos bienes materiales o servicios para tener el apoyo de la mayoría gobernada, combinando con la compra de líderes críticos para convertirlos en operadores disciplinados y disciplinadores, acallando voces beligerantes para mantener un ambiente de estabilidad institucional.

Junto a las dimensiones formales —arreglos, negociaciones— y las informales corruptas, añadimos las sutiles —neutralizadoras— y a las estructurales conocidas —centralismo, presidencialismo, intereses privados, sistemas electorales con partidos hegemónicos—; además se enfatiza la dimensión de discrecionalidad que permite el despliegue de la maquinaria cooptadora ante la debilidad de las instituciones. En los ejemplos de mantenimiento y reproducción de las lógicas cooptativas-clientelares en gobiernos con mayor descentralización como Argentina, queda en evidencia que el clima de respeto institucional y de control juega un papel clave para aminorar la manipulación.

Finalmente, como argumento contra hegemónico frente a la idea de fatalidad centralista y cooptadora en América Latina, dibujamos el modelo democrático-descentralizado con menos discrecionalidad y fuerte autonomía a los entes subnacionales, en un ejercicio básico de oponer a la cooptación un horizonte liberador. El modelo cooptador es parte de la cultura presidencialista latinoamericana pero se exacerba en países donde se designa a las autoridades regionales y los parlamentarios no tienen contrapesos de poder territorial —Guatemala y Chile—, versus países de mayor autonomía —Perú y Argentina— que no escapan a las prácticas clientelares —mega proyectos con disciplinamiento hacia el gobierno de turno, captura de algunos gobiernos regionales por grupos populistas—, pero logran enriquecer su gestión con otros liderazgos y territorios como escuelas de innovación en los casos de Rosario, Córdoba y Mendoza en Argentina o Cuzco, Arequipa y Trujillo en Perú.