1. Definición de la oficina de turismo

Con lo mencionado en el apartado anterior, resulta justo que se denomine a las oficinas de turismo por su nombre real, el que las define como centro de servicios para el turismo en un destino. El término oficina hace referencia a un lugar de trabajo sobre y para el turismo en un destino

La vertiente comunicativa es la primera y más frecuentemente mencionada por los entendidos. Parece evidente que la visibilidad de la oficina de turismo le permite ser un escaparate del destino donde exhibir los recursos más atractivos y donde seducir al visitante a que conozca a fondo los encantos del destino. Así, la profesora Auliana Poon dice que «las oficinas de turismo financiadas por la administración representan y promocionan a los destinos en el mercado» (Poon, 1993, p.208). La administración debe intervenir especialmente en aquellos servicios en los que hace falta un ente neutral y la promoción de un destino no debería favorecer a ningún productor del destino por encima de otro.

Otra visión de la oficina de turismo es la que hace referencia a su papel en la ayuda y tutela del turista durante su visita. Ya desde sus inicios, la principal función de las oficinas de turismo ha sido la de la acogida: «si la acogida es una cuestión que interesa a todos, es innegable que las oficinas de turismo juegan un papel importante y ocupan un primer rango en esta acogida. Es cierto que no son las únicas, pero su papel es primordial […] En grado diferente, una oficina de turismo ofrece una acogida y un servicio de información, a menudo, de carácter general, al ofrecer, en un primer momento, orientación a los visitantes.» (Goval, 1996. Les Cahiers Espaces, nº 48, pp 162-163)

En Francia, y concretamente en el seno de la asociación de oficinas de turismo francesa, Féderation Nationale d'Offices de Tourisme et Syndicat d'initaitives (FNOTSI), encontramos una definición que combina las dos anteriores: la comunicación y la acogida.

Según Claude, consejero de la FNOTSI, podríamos decir que las misiones de las oficinas de turismo y los patronatos incluyen:

-Seducir y garantizar la llegada de turistas.

-Satisfacer al cliente cuando está en el destino.

-Fidelizar al cliente una vez deja el destino.

Sin embrago la definición que Cals y Capellà dan de la oficina de turismo se ajusta mejor a las nuevas funciones que en las últimas décadas ha ido asumiendo la oficina de turismo: «Podemos definir las oficinas de turismo como las dependencias creadas por una administración pública, directamente o en colaboración con otras entidades con el fin de:

-»Gestionar todos los servicios relacionados con la acogida de los visitantes.

- »Organizar los trabajos de coordinación, promoción y comercialización de productos turísticos de su demarcación.» (Cals y otros, 1997, p.76)

Últimamente, con las nuevas tecnologías, las oficinas de turismo han incorporado también tareas de estudio y análisis de mercado e incluso, a veces, de soporte en la planificación. Hay que destacar en este sentido, que la mejor preparación de los responsables y profesionales de las oficinas, con estudios universitarios de turismo en su mayoría, han ido convirtiéndolos en agentes locales de dinamización turística enormemente útiles y necesarios para los políticos locales eventuales con responsabilidad en el área de turismo.

En esta definición se mencionan las funciones clásicas de acogida y de información que siempre se han reconocido a la oficina de turismo. Sin embargo, menciona un segundo grupo de funciones, entre las que destacan la de coordinar los productos turísticos del destino y la de organizar su promoción, así como su comercialización. Según mi experiencia, sin embargo, las oficinas de turismo coordinan algo más que los productos. Su tarea va más allá de coordinar la comercialización o la puesta en valor de los productos turísticos del destino. La oficina de turismo, cada vez más, participa en la dinamización de la oferta de dichos productos o servicios, trabajando cerca de los productores, de los empresarios, aconsejándoles, ayudándoles con los estudios de mercado, y con acciones de benchmarking, etc.

En este sentido, la oficina de turismo se puede entender también como aquel servicio y lugar donde se coordinan todos los actores o agentes del sector turístico del destino para unir sus estrategias para competir.

No hay que decir que la misma idea de la oficina de turismo tiene una función doble de servicio al turista y a la comunidad local, con el fin de conseguir que el negocio turístico en el destino crezca, dé riqueza a sus ciudadanos y les aporte bienestar. Todo ello, de acuerdo con los principios de sostenibilidad de la actividad turística y con los valores culturales y sociales del destino y de su entorno.

En el gráfico 1.1. pueden observarse los ámbitos en los que la oficina de turismo realiza sus actividades. Los tres ámbitos (servicios al turista, servicios al sector y gestión interna) marcan las actividades de la oficina de turismo, a la vez que ilustran su entorno de relación con los diferentes actores que intervienen en el turismo dentro del destino. El gráfico también define el actual marco competencial de las oficinas y hay que entenderlo, a la vez, como una oportunidad para alcanzar el liderazgo dentro del destino.

ACTIVIDADES DE LAS OFICINAS DE TURISMO

2. Breve historia de la actividad turística

Al principio, una actividad para pocos privilegiados.

El turismo ha tenido en su historia periodos enormemente románticos y otros muy aventureros. Desde la época en que empieza el Gran Tour cuando la aristocracia inglesa de finales del S XVII pretendía educar a sus jóvenes en el conocimiento de la historia europea, hasta los viajes de aventureros como los del diplomático norteamericano Washington Irving, cuyo aprendizaje dejó plasmado entre otros en el excelente libro Cuentos de la Alhambra, el turismo vivió unas primeras épocas en que sólo las elites y la gente adinerada podía permitirse el lujo de viajar. En Europa, el turismo cultural internacional nace con el Gran Tour, cuando en el siglo XVII, la nobleza y la alta burguesía británica deciden viajar por el continente europeo para visitar los lugares que han sido la cuna de nuestra cultura. En el siglo siguiente, el XVIII, los viajes hacia destinos con aguas curativas, alrededor de las cuales se construyen instalaciones para los nuevos visitantes adinerados, como sucede en la ciudad inglesa de Bath, se consideran los primeros pasos en la creación de una industria del turismo. También en la segunda mitad el siglo XVIII, se abre en la población suiza de Saint Moritz el primer hotel y el municipio decide destinar recursos para organizar actividades de ocio para aquellos primeros turistas. La conciencia de que el turismo puede ser una industria que ayude al crecimiento económico de lugares de la región alpina, antes castigados por el frío y la dura vida de la economía ganadera y forestal, podría considerarse como una voluntad clara de crear esta nueva industria a la que llamaremos turismo en honor de los primeros intentos con el Gran Tour. En este sentido, el éxito que a finales del Siglo XVIII y principios del XIX, llega a tener el turismo de invierno en la costa azul francesa, donde los turistas pueden tomar baños de sol en invierno junto al mar, en medio de un clima amable, permite allí también la creación de infraestructuras y servicios para el visitante.

La mecanización del transporte: una oportunidad para las masas

La aparición del transporte mecanizado, que permite a buena parte de los ciudadanos realizar viajes lejos de su lugar de residencia a un coste asequible, supone un paso importante para la creación de industria turística. Si en un principio el ferrocarril, se había pensado principalmente para el transporte de mercancías, poco tiempo después se les usa también para el transporte masivo de pasajeros. Un invento de 1947, el vagón “Pullman” -- un vagón con camas - gracias al cual el viajar de noche se vuelve más cómodo, contribuye al éxito de los viajes de largo recorrido, sobretodo en un país grande y extenso como los Estados Unidos donde moverse de un lugar a otro significaban días de viaje.

En el Reino Unido, al clérigo baptista inglés Thomas Cook se le ocurrió la idea de organizar en 1841 un viaje en ferrocarril para atemperar el espíritu de las personas afectadas por el alcoholismo, con lo que el viaje en ferrocarril adquiere otra utilidad además de la de transportar. Esta iniciativa de Cook, sin embargo, también supone una brillante apuesta comercial, que le permitió, a los pocos años, fundar la primera agencia de viajes de la historia: Thomas Cook and Son. El negocio era tan fructífero que en 1851 empezó a vender paquetes, es decir, viajes combinados, para visitar la Exposición Universal de Londres. De este modo se inicia una nueva modalidad de turismo masivo, que imitan ciudades como París con la famosa exposición de 1889, en la que la Torre Eiffel fue la estrella y, aunque más modestamente, Barcelona, con la exposición universal celebrada en 1988 que perseguía abrir la ciudad y su economía a la moderna Europa industrial.

El despertar de España al turismo

Hasta entonces, el turismo había seguido en Europa los circuitos de la nobleza culta y refinada, principalmente proveniente de Inglaterra, por los grandes centros culturales, dejando España fuera de ellos. Las insuficientes infraestructuras, que facilitaban poco el desplazamiento cómodo de los posibles turistas a los centros donde se encontraban los grandes monumentos culturales, eran una barrera importante al desarrollo turístico de España. Uno de los primeros eventos que consiguen atraer una cantidad de visitantes extranjeros a la España del Siglo XIX fue la ya mencionada Exposición Universal de Barcelona, celebrada en 1888, que supuso grandes inversiones para preparar la ciudad para dicha efemérides. Los eventos especiales eran buenas oportunidades para dar a conocer las ciudades españolas que, a diferencia de las zonas rurales, estaban experimentando una modernización. Así, eventos como la Exposición Internacional de Barcelona en 1929 celebrada al mismo tiempo que la exposición Hispano-Americana de Sevilla, se convirtieron en un reclamo muy importante para los turistas y coincidieron con las estrategias de la Comisaría Regia de Turismo de fomentar el turismo cultural.

Por aquel entonces, los profesionales de la oficina de turismo de Barcelona se desplazaban desde su sede en la Gran Vía a la estación del ferrocarril, donde llegaban los visitantes para la exposición, a los que guiaban e informaban en su primer contacto con la ciudad. Aquellas efemérides supusieron para Sevilla y para Barcelona una oportunidad excelente para planificar la acogida de los primigenios turistas, mediante la regulación de los servicios de alojamiento, mediante obras de urbanismo, mediante campañas de sensibilización a la ciudadanía y de embellecimiento de sus monumentos y edificios emblemáticos, etc. Los hoteles se remozaron, los restaurantes incorporaron platos de cocina internacional a sus cartas y los funcionarios públicos y personal de contacto con el turista aprendieron buenas costumbres y a tratar adecuadamente a los visitantes. Las autoridades de las ciudades y de la corona habían decidido que era necesaria una estrategia planificada para acoger al turista. Esta fue la primera tentativa de poner en marcha las dos primeras oficinas de turismo, en Barcelona y Sevilla, dirigidas a la acogida del turista.

Algunos datos sobre los inicios de la administración turística en España son:

-El 1905 el Gobierno crea una «comisión para fomentar en España las excursiones artísticas y de recreo del público extranjero.»

-Se crean las Sociedades de Atracción de Forasteros, en diversas ciudades españolas.

-El 19 de junio de 1911 se crea mediante Real Decreto una Comisaría Regia «encargada de promover el desarrollo del turismo y la divulgación de la cultura artística y popular. »

-Sin embargo, el empujón fuerte en la política turística no se dio hasta que, próximas las inauguraciones de las exposiciones de Barcelona y Sevilla, por Real Decreto de 25 de abril de 1928, la Comisaría Regia es refundida en el Patronato Nacional de Turismo (PNT).

- Casi inmediatamente el PNT nombra como delegado en Barcelona al señor Conde de Ruiseñada, quién diseñó y organizó la Oficina de la Delegación en la Gran Vía de les Corts Catalanes, 658, junto al Hotel Ritz.

-Las demás oficinas creadas en Cataluña en 1928 por aquella delegación fueron las de Portbou, La Jonquera, Puigcerdà, Girona y Tarragona.

Pocos años después, la Segunda República Española tiene que hacer frente a una serie de demandas y conflictos que durante los primeros 5 años, y más tarde, durante la Guerra Civil, hicieron muy difícil la continuación una política turística eficaz.

Sin embargo, en las zonas tradicionalmente más visitadas por las clases medias locales, en la costa y en los centros termales, y también en los lugares fronterizos, se abrieron oficinas de turismo, ya que el turismo no dejó de practicarse por las clases más favorecidas. La función de aquellas oficinas era la de amenizar la estancia de los visitantes y prestar servicios de acogida.

Periodos difíciles y la posterior expansión

Pasada la Guerra Civil, se crea la Dirección General de Turismo, un órgano orientado a la regulación represora y a la censura de las posibles ideas contrarias a los principios del régimen dictatorial que podía traer el turismo, y menos a fomentar el desarrollo de una industria turística moderna. A pesar de la represión, el turismo llegaría a ser, sin embargo, una de las fisuras, por las que entraría aire fresco de las democracias europeas a través de los hábitos y las costumbres de los nuevos visitantes, que vivían en sus países una mejora social y económica envidiable. La costa Mediterránea española empezó siendo visitada por la élite europea y americana, entre los que hay que contar artistas de cine de Hollywood, que aprovechaban para filmar algunas películas en los paisajes aún bien conservados de nuestra costa, sin embargo termino siendo el destino preferido de muchas familias trabajadoras para sus vacaciones de verano, lo que supuso una fuerte estacionalización de la actividad turística, que en estos destinos de costa aún hoy no se ha superado del todo.

La verdadera revolución turística surge con la llegada de este turismo de masas, al que os hemos referido, después de la posguerra europea, al establecerse en Europa occidental el estado del bienestar, que permite a los trabajadores disfrutar de 30 días de vacaciones, y que supondrá un gran impulso del crecimiento económico y del bienestar en los nuevos estados democráticos europeos. La diferencia del coste de la vida existente entre los países de origen de los nuevos turistas europeos respecto al de España, que intenta salir de una ruinosa época de economía autárquica, es un valor competitivo de nuestro país respecto de los otros destinos mediterráneos, donde el nivel de vida era más alto. La creación en 1951 del Ministerio de Información y Turismo, supone un cambio de orientación en la política turística, cuando el régimen franquista decide apostar por una economía más abierta. Aquel año, visitan España más de un millón de turistas.

Entre este cambio estratégico del régimen hay que señalar el esfuerzo inversor llevado a cabo en la puesta en marcha de una industria turística más moderna. En lo que respecta a las infraestructuras hoteleras el cambio vino también gracias a la llegada de capital extranjero. Se mejoraron las vías de comunicación por carretera, y el ferrocarril, también se construyeron nuevas terminales aéreas, y en general, se preparó poco a poco al país para conseguir que el turismo fuese la principal entrada de divisas. Todo ello, tuvo lugar en un periodo en que los trabajadores europeos deseaban olvidar las épocas difíciles y se permitieron viajar en autocar, en ferrocarril, o incluso en avión charter hasta la Península Ibérica para bañarse en sus playas, y disfrutar del clima cálido que no tenían en sus países.

De este modo, poco a poco, el tejido de la industria turística española va creciendo con algunos pequeños altibajos causados por la coyuntura económica en los mercados de origen, como la crisis del petróleo de mitades de los años 70. Por otro lado, la industria sabe aprovechar las circunstancias de modo que la caída del turismo de vuelos charter la combaten algunos destinos más cercanos a la frontera francesa abriéndose a una modalidad de transporte que aquellos años permite suplantar al avión. Se trata de los viajes en cómodos autocares con aire acondicionado y butacas para viajar de noche, que permiten realizar trayectos de más de 10 horas, sin interrupciones. Las agencias centroeuropeas traen en sus autocares a los turistas desde sus residencias en el sur y centro de Alemania, hasta las playas del Mediterráneo.

Esta expansión turística impulsa la creación de nuevas oficinas de turismo en aquellas localidades turísticas que comienzan a experimentar un importante crecimiento de turistas. Se pretende así, ofrecer servicios de acogida y de información al turista. Desde las oficinas de turismo se editan folletos de información, se organizan concursos de embellecimiento de las fachadas de las casa, o se adaptan las fiestas locales a los períodos de mayor afluencia de turistas. Poco a poco, también estas oficinas de turismo empiezan a participar en ferias nacionales e internacionales de turismo con carteles vistosos y eslóganes atractivos que ayuden a diferenciar su destino de la competencia. Muchas de ellas asisten a las ferias bajo el paraguas de la promoción del instituto de promoción turística de España, que más tarde se conocerá como Turespaña y que usa reclamos tan pintorescos y exitosos como Spain is different. En un principio, aquellas oficinas de turismo fueron creadas, en buena parte, por los Centros de Iniciativas Turística (CITs), que eran entidades sin ánimo de lucro formadas por los empresarios turísticos locales para fomentar la actividad turística en la zona. Aunque algunos ayuntamientos crearon oficinas de turismo locales y el Ministerio disponía de oficinas de turismo en las principales capitales del país , así como en los puntos fronterizos más importantes, la administración quiso una modalidad de oficinas e turismo llamadas Agencias de Información Turística, que funcionasen como empresas privadas que podrían cobrar por los servicios de información, aunque su éxito fue escaso.

A principios de los 80 hubo un evento internacional que sirvió como una excelente campaña publicitaria y turística de España en todo el mundo. La Copa del Mundo de Futbol de 1982, celebrada en España, fue un evento gracias al cual todas las televisiones del mundo hicieron difusión de los atractivos de nuestro país. Se preveía una gran afluencia de turistas, que luego no fue tanta, aunque su impacto en la afluencia de turistas en los años posteriores a 1982 fue considerable. A finales de los 80 y principios de los 90, en muchos municipios donde las oficinas de turismo tenían dificultades para poder prestar sus servicios, debido, en buena parte al aumento de los costes de funcionamiento, los ayuntamientos decidieron asumir la carga económica de dichas oficinas, entonces en manos de los CITs integrándolas a su organización bien directamente dependientes de la concejalía de turismo o mediante la creación de patronatos de turismo. Gracias a ellos, dichas oficinas fueron incorporándose a las estrategias de política turística de los ayuntamientos y perdieron su papel exclusivo de servicios de acogida e información turística. Esto conllevó, entre otros, una mayor profesionalización de su personal, una continuidad de su actividad durante todo el año y una mejora en los servicios de acogida y de información turística. Podríamos decir, que las oficinas de turismo empezaron una nueva etapa competencial que las ha llevado hasta la actualidad.

3. Modalidades de oficina de turismo

La integración en los años ochenta y noventa de las antiguas oficinas de turismo de los Centros de Iniciativas de Turismo (que sucedieron a los primeros Sindicatos de Iniciativas de Turismo creados en los años veinte del siglo pasado) en el organigrama de los gobiernos locales, coincidió con la creación de nuevas oficinas por parte de los ayuntamientos y otras administraciones locales, en destinos donde aún no existía este servicio. De este modo, fueron proliferando el número de oficinas de turismo de nueva creación, sobre todo en las zonas de interior, donde el turismo empezaba a desarrollarse como una industria complementaria.

Este crecimiento, algo desordenado, de las oficinas de turismo fue posible, en parte, porqué el nuevo marco competencial, como por ejemplo, la transferencia de competencias en materia de turismo a las comunidades autónomas de reciente creación, ayudó también a que los ayuntamientos tomasen conciencia de que debían ejercer su capacidad normativa, para crear y regular sus propias oficinas de turismo. Por otro lado, al principio, el gobierno estatal aprovechaba los decretos de transferencias para fijar las normas que debían regir las oficinas de turismo anteriormente de titularidad estatal y que eran transferidas a la Autonomía. Las comunidades autónomas se ocuparon más tarde de regular libremente la ordenación de esta actividad de las oficinas de turismo.

A pesar de la pluralidad de normativa turística existente en España, deberíamos poder clasificar de forma genérica los tipos de oficinas de turismo en función de dos criterios. Primero, según el organismo al que estuviesen adscritas, i segundo, en función de su ámbito de actuación y sus funciones. Si bien en España se han regulado las competencias o funciones de las oficinas, se ha hecho de manera genérica sin establecer categorías que permitan estructurarlas en función de sus diferentes prestaciones. Creemos que dicha clasificación sería necesaria y útil para hacer más visible al turista las funciones de cada oficina, a la vez que contribuiría a la mejora de la calidad de sus servicios.

En estos momentos, en España podemos encontrar las siguientes modalidades de oficinas, en función del ente titular:

• Oficinas de turismo estatales, gestionadas actualmente por Turespaña y ubicadas en el extranjero

• Oficinas de turismo autonómicas o regionales, gestionadas por las administraciones autonómicas.

• Oficinas de turismo provinciales, gestionadas por las diputaciones provinciales u organismos dependientes de estas.

• Oficinas de turismo locales, gestionadas por los ayuntamientos u otras administraciones de carácter local.

Las Oficinas de Turespaña que además ofrecen servicios de promoción en el extranjero ofrecen al sector turístico español los siguientes servicios

1. Utilizar los medios materiales de las oficinas, previa solicitud a los responsables de la oficina.

2. Obtener las bases de datos y los listados del país emisor donde se ubica la oficina, disponibles en la Oficina Española de Turismo (OET) del destino.

3. Obtener información adicional sobre el mercado emisor.

4. Participar en actos de promoción o comercialización de productos turísticos. Turespaña informa periódicamente al sector español de las ferias y convocatorias profesionales disponibles, así como de su Plan Anual de Promoción.

La modalidad francesa

Un buen ejemplo de clasificación de las oficinas de turismo, lo tenemos en Francia, cuyo modelo inspiró de alguna manera la creación de las oficinas de turismo españolas. Allí las oficinas eran de gestión mixta pública y privada, y dependían de un ente conocido como Sindicat d'Initiatives Touristiques, una asociación sin animo de lucro para el fomento del turismo y la gestión de los servicios de acogida al turista.

En lo que respecta a la clasificación en función de sus servicios, en Francia, la Federación Nacional de Oficinas de Turismo y Sindicatos de Iniciativas (FNOTSI) estableció una clasificación que tenía en cuenta:

- Período de apertura

Horario: todo el día, medio día,

Temporada: todo el año, sólo en los meses de temporada alta, etc.

-Servicios que se prestan: sólo información, información y reservas, venta de otros servicios, etc.

-Idiomas.

-Servicios complementarios: cambio de moneda, servicios de guía, servicios de traducción e interpretación, servicios de animación, etc.

-Intervención sobre la oferta: planificación, creación y coordinación de la oferta, etc.

Los recursos necesarios para cada uno de estos servicios, tanto económicos como personales, son diferentes, por lo que resulta evidente que la prestación de los servicios deberá estar de acuerdo con la demanda y que los órganos responsables de las oficinas de turismo deberán dotarlas de los recursos económicos y humanos para poder llevar a cabo dichas tareas.

Como se verá más adelante, en el capítulo XII, resulta de gran importancia disponer de una clasificación de las oficinas de turismo en función de sus servicios puesto que dicha ordenación actúa especialmente en la mejora de su calidad, permitiendo establecer unos estándares cualitativos para cada categoría.

Para ello, hará falta una normativa que regule las oficinas de turismo, que a continuación vamos a estudiar.

4. Normativa reguladora de las oficinas de turismo

El marco en que cada país encuadra las oficinas de turismo varía bastante en función de diversos factores, como por ejemplo, el peso de la industria turística en la economía del país, del modelo administrativo o del recorrido histórico del turismo. Así, las oficinas de turismo en Holanda fueron pensadas más para el turismo interior que para el turismo extranjero. De este modo, algunas de dichas oficinas llegaron a establecer acuerdos con el ANVB, club de automovilistas holandeses, para compartir las oficinas.

Si analizamos cada uno de los condicionantes citados antes, podremos comprobar que según el peso de la industria en la economía del destino, y sobre todo, en función de si el turista viaja por su cuenta o mediante viajes en grupo organizados por una agencia, la autonomía y capacidad de actuación de las oficinas de turismo es diferente. En destinos como los de la costa española, donde aún domina el peso de las agencias encargadas del receptivo, éstas agencias realizan buena parte de las tareas de acogida al turista y se resisten a ceder sus derechos de exclusiva a la venta de viajes combinados dentro del destino. En cambio, en los destinos donde el turismo individual domina, la falta de agencias de viajes que se ocupen del receptivo no ha condicionado tanto que las oficinas de turismo pudiesen asumir la función de las agencias, organizando, en algunos casos, viajes combinados dentro e incluso fuera de su territorio.

En lo que respecta a los viajes combinados, la normativa europea ⁽¹⁾ es bastante restrictiva respecto a la posibilidad de que dichos viajes sean vendidos por otras agencias que no sean las agencias de viaje oficiales. Esta directiva pretende principalmente proteger al turista de la indefensión ante el incumplimiento de las condiciones de los servicios contratados con el viaje combinado. Las normativas nacionales o regionales fijan para las agencias de viaje la contratación de pólizas de seguros y de garantías bancarias que cubran las posibles indemnizaciones que podrían surgir por incumplimiento del contrato.

Abundando en los criterios reguladores del turismo, por lo que respecta al modelo administrativo del país de destino, los dos modelos principales predominantes en Europa tienen principios más o menos intervencionistas, que impactan en una regulación más o menos específica, de modo que podríamos decir que en Europa existen países donde la hostelería es regulada al detalle por una normativa turística específica, fijando las dimensiones de las habitaciones y de los baños, el número de ascensores, la superficie de espacios comunes, etc. Mientras, en otros, más en sintonía con el modelo norteamericano o anglosajón, dejan que la norma que rija dichos establecimientos se circunscriba sólo a la normativa de seguridad sanitaria en los servicios de defensa del consumidor y de seguridad contraincendios, por ejemplo.

En esto último grupo de países, la normativa de las oficinas de turismo no está sujeta a la administración turística, sino a las asociaciones que tutelan estos servicios y que no tienen porqué estar adscritas a la administración pública.

Finalmente, por lo que hace referencia al recorrido histórico del turismo en un destino, en aquellos lugares donde el turismo es muy reciente, la falta de servicios hace que la administración asuma parte de ellos y por tanto, las oficinas de turismo, ofrecen servicios que en destinos más maduros asumen empresas privadas. También en los destinos donde el turismo significa una parte pequeña del PIB y que acostumbran a recibir unos flujos de turistas no muy relevantes, las oficinas de turismo suelen llevar a cabo tareas de dinamización y de promoción hasta poder conseguir la masa crítica para que el turismo se convierta en una actividad económica relevante. En estos destinos en desarrollo, muchos de ellos ubicados en zonas de ecoturismo, las oficinas de turismo aún realizan aquellos servicios que ninguna agencia está dispuesta a prestar por falta de ellas o por falta de recursos.

De todo lo dicho, podemos concluir que no existe un modelo único en la regulación de las oficinas de turismo, en buena parte debido a lo que ya se ha dicho, pero también, debido a que las funciones y el papel de dichas oficinas de turismo ha variado según la evolución del turismo desde que empezó el turismo moderno.

Veamos, pues, algunos ejemplos de cómo han resuelto Francia y España la regulación de las oficinas de turismo, ya que, además, son los dos principales destinos turísticos en el mundo.

En Francia, la ley para la organización de las competencias de política turística², aprobada el 1992, incluye en su articulado la regulación de la creación y funcionamiento de las oficinas de turismo. Dicha ley dice que: «L'office de tourisme contribue à assurer la coordination des interventions des divers partenaires du développement touristique local.» es decir, que «la oficina de turismo contribuye a asegurar la coordinación de las intervenciones de los diversos actores del desarrollo turístico local.» De hecho, esta responsabilidad es muy superior a la que había citado Claude en Cahiers Espaces (1996).

La misma ley dice también que:

«Il peut être également consulté sur des projets d'équipements collectifs touristiques.

»Il peut être autorisé à commercialiser des prestations de services touristiques dans les conditions prévues par la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation et à la vente de voyages ou de séjours.»

Es decir, «que la oficina de turismo también puede asesorar sobre proyectos de infraestructuras turísticas colectivas y puede ser autorizada a comercializar la prestación de servicios turísticos en las condiciones previstas por la ley ⁽²⁾ reguladora de la venta de viajes o estancias.»

En resumen, podemos decir que la normativa francesa otorga a las oficinas de turismo unas competencias que van mucho más allá de los servicios de acogida, de recepción o información. Le asigna funciones de planificación, de diseño de producto, de estudio de mercado y de consultoría, siendo éstas de carácter voluntario. Finalmente, le permite la venta de servicios turísticos, incluso en formato de viajes combinados, obligándole en tal caso a fijar una garantía económica que cubra posibles garantías al consumidor.

En España, la situación es distinta de principio, porque la ordenación turística ha sido transferida del Estado a los parlamentos y gobiernos autonómicos. Dicha situación ha producido tantas normativas como autonomías hay en España. De entre todas las comunidades autónomas, podemos escoger tres de ellas donde la ordenación de las oficinas de turismo muestra unos rasgos específicos. Se trata de las normas sobre la Red de Oficinas de Turismo de Cataluña, del servicio InfoTur en la Comunidad Valenciana y la Red de Oficinas de Turismo de Andalucía.

Como ya se ha mencionado, las tres comunidades tienen competencias plenas en materia de ordenación turística, por lo que en el ejercicio de dichas competencias, los parlamentos autonómicos han aprobado sendas leyes de turismo que establecen el marco en el que dicha actividad se desarrolla dentro de su comunidad, a la vez que permiten identificar los actores principales de dicha actividad.

Sin embargo, después, los gobiernos se han encargado de desarrollar la normativa específica a través de decretos o de órdenes donde se fijan las competencias de las oficinas de turismo.

La normativa de la Generalitat de Cataluña

Una de las primeras comunidades autónomas españolas en regular las oficinas de turismo fue Cataluña, que en 1994 mediante un Decreto ⁽³⁾ crea la Red de Oficinas de Turismo de Cataluña, estableciendo unas condiciones mínimas en los servicios y que servía, a la vez, para ordenar una actividad que en los años de transición política había alcanzado una situación poco estable. Dado que las oficinas de turismo de Cataluña, por aquel entonces unas cien, aproximadamente, y sus instituciones recibían ayudas a la promoción y la edición de folletos turísticos, la Dirección General de Turismo de la Generalitat de Cataluña se encontró en el deber de reglamentar dicho funcionamiento. Curiosamente, este decreto no da una definición de oficina de turismo (sí que lo hace la Ley de Turismo de Cataluña ⁽⁴⁾ , aunque ocho años mas tarde) limitándose a describir sus funciones mínimas y a reglamentar el modo de integrarse en la red de oficinas de turismo, exponiendo también los derechos que dicha integración otorga.

En lo que se refiere a las funciones, el decreto de la Generalitat es poco exigente y solo describe las siguientes:

• De información de la oferta con todo detalle.

• De asesoramiento y ayuda a la defensa de los derechos del consumidor.

• A realizar reservas en cualquier establecimiento, siempre que se solicite en el mismo establecimiento.

• A distribuir folletos y mapas.

También describe las condiciones que deben reunir las oficinas, los idiomas en que se deben prestar los servicios de información, así como los periodos y los horarios de apertura.

En el decreto se hace hincapié en que la oficina no debe invadir competencias ni realizar actividades que correspondan a otras entidades como las agencias de viaje o los guías intérpretes. Parece que hubo un especial interés de las autoridades en dejar claro al subsector de las agencias de viaje que las oficinas no ejercerían la intermediación en competencia con ellas.

Dichas medidas, si bien pretendían defender a un subsector muy sensible con su cuota de mercado, no tenían demasiado en cuenta al turista, ya que este se encontraba con que desde las oficinas de turismo no podía terminar de realizar el proceso de información y adquisición de servicios turísticos, que por otra parte, no siempre ofrecían las agencias. Valga como ejemplo la imposibilidad que hubo durante años de poder organizar viajes a zonas rurales del interior de Cataluña o para la contratación de paquetes de deportes de aventura desde agencias situadas en la costa, ya que sus productos se limitaban a las excursiones mas tradicionales.

La normativa de la Comunidad Valenciana

También pionera, en la Comunidad Valenciana, la iniciativa fue planteada en 1990 de una manera novedosa en España y con una visión más flexible que en Cataluña. Se decidió que la Red de Oficinas de Turismo se adscribiese a la Agencia Valenciana de Turismo, un organismo no propiamente administrativo y cuyas funciones de estudio y promoción del turismo le daban mayor libertad de acción por lo que respecta a la firma de convenios con entidades como los ayuntamientos. De hecho, en la red Tourist Info, las oficinas se adhieren mediante un convenio de colaboración en el cual la Agencia Valenciana de Turismo se compromete a:

• Ceder la propiedad del mobiliario y el uso del equipo informático.

• Ceder las bases de datos de información.

• -Asesorar en la gestión y en la selección del personal.

• -Formar a dicho personal

Por su parte, el ayuntamiento se compromete a dotar económicamente a la oficina para su funcionamiento y a dotarla de personal para que preste el servicio. En dicho convenio no se especifica el horario mínimo de funcionamiento, ni tampoco se detallan las condiciones de prestación del servicio.

Según la propia Agencia Valenciana de Turismo, las características que diferencian la red Tourist Info de otros servicios de información turística son:

• -El desarrollo de una imagen y una cultura corporativas para todas las oficinas integradas en la Red.

• La introducción y desarrollo de instrumentos de trabajo para la cobertura de demandas de información turística basados en métodos y tecnologías punta.

• La informatización de las oficinas de la Red.

• La utilización de soportes y contenidos informativos homogéneos, respetando al mismo tiempo las singularidades de cada municipio o comarca.

• La formación específica del personal informador de las oficinas.

• La Coordinación y apoyo técnico desde la Agencia Valenciana del Turismo a las oficinas en el desarrollo de sus actividades.

• La colaboración de la Red en actividades puntuales de la Agencia, mejorando así la coordinación de políticas turísticas entre la administración autonómica y la local. ⁽⁵⁾

• La obtención de información sobre las características y preferencias de los turistas que utilizan los servicios de la Red.

Resulta especialmente positivo el que la red Tourist Info disponga de una carta de servicios ⁽⁶⁾ con unos compromisos de eficacia y flexibilidad bien descritos, aunque en ella sigue faltando la descripción de los servicios exactos que ofrece la oficina o de las funciones que desarrolla.

La normativa en Andalucía

Finalmente, Andalucía ha sido una de las últimas comunidades en elaborar un Decreto de regulación de las oficinas de turismo y de creación de la Red de Oficinas de Turismo . De estructura parecida al decreto de Cataluña, sin embargo el decreto andaluz sí que define a la oficina de turismo. Así, en su artículo segundo dice:

«A los efectos del presente Decreto, se entiende por:

»a) Oficina de turismo: el establecimiento turístico abierto al público que, con carácter habitual, presta un servicio turístico consistente en facilitar al usuario orientación, asistencia e información turística.

»b) Red de Oficinas de Turismo de Andalucía: el sistema integrado por oficinas de turismo de titularidad pública y privada, mediante el cual la Consejería de Turismo y Deporte de la Junta de Andalucía, garantiza la prestación del servicio de información turística homogéneo y la calidad necesaria para potenciar la imagen turística de Andalucía.

»c) Punto de información turística: el establecimiento turístico que, con carácter permanente o temporal, facilita a sus usuarios orientación, asistencia e información turística especializada, bien sobre un determinado evento

o fiesta de relevancia turística, bien sobre unas zonas o recursos turísticos concretos.»

Podemos ver, sin embargo, que la definición que da a la oficina de turismo no es muy extensa ni le otorga otras funciones al turista que no sean las de información y asesoramiento.

En un sentido similar, en el convenio de la Agencia Valenciana de Turismo con los ayuntamientos, se describe como objetivo de la oficina:

«El ofrecer al visitante de la Comunidad Valenciana un conjunto integral de servicios, con la finalidad de mejorar el grado de satisfacción de los turistas y la comunicación y difusión de los productos turísticos de la Comunitat Valenciana.»

Finalmente, también podemos comparar las dos anteriores definiciones con la de Cataluña. La Ley de turismo de Cataluña en su Artículo 59 y dentro del Capítulo VI dedicado a las empresas turísticas de servicios complementarios dice lo siguiente:

«Oficinas de turismo:

Tienen la consideración de oficina de turismo las dependencias abiertas al público que ofrecen orientación a los usuarios turísticos por medio de un soporte global a su estancia y les faciliten información y prestaciones relacionadas con el alojamiento, el transporte, los servicios, los espectáculos y el resto de actividades relacionadas con la cultura y el ocio.»

Más adelante, en el Artículo 72, dedicado exclusivamente a la Red de Oficinas de Turismo de Cataluña, dice que las oficinas de turismo que pertenezcan a la Red de oficinas de Turismo de Cataluña y que hayan sido creadas o estén gestionadas por una administración pública pueden hacer reservas de alojamiento y de cualquier servicio turístico a petición del turista lo cual cambia la especificación del Decreto 93/1994, que lo limita a las peticiones hechas en la misma oficina.

En conclusión, la normativa sobre las oficinas de turismo de estas tres comunidades, se resiste a reconocer, de forma clara, las funciones que las oficinas llevan a cabo realmente. Gran parte de las oficinas de turismo llevan a cabo funciones no reconocidas, como la planificación, el apoyo y asesoramiento al sector, los estudios de mercado, la dinamización, etc. La importancia de que se reconozcan estas funciones viene dada porque requieren financiación, recursos adecuados y una normativa que les permita conseguir estos recursos. Desde hace tiempo los profesionales de las oficinas de turismo reclaman una normativa que permita a las oficinas conseguir ingresos a través de la venta de servicios turísticos más allá de la reserva de alojamiento, a pesar de la resistencia de algunos sectores de la industria turística.

Sin embargo, hay países, como Francia, que han decidido afrontar el reto con mayor compromiso respecto a la importante tarea de las oficinas de turismo. La normativa francesa parece más eficaz y da mejor cobertura a las funciones reales de las oficinas, como veremos en el capítulo III.

5. Funciones de las oficinas de turismo

Hasta ahora, hemos pretendido fijar el marco dentro del cual existe y funciona la oficina de turismo, es decir, conceptualizar este servicio tan importante y necesario para el desarrollo y la coordinación de la actividad turística en un destino.

Hablaremos ahora de las funciones de dicha oficina, algunas de las cuales ya han sido mencionadas anteriormente, aunque aquí vamos analizarlas más en profundidad.

Hemos mencionado que a lo largo del tiempo, las funciones de las oficinas de turismo no han sido siempre las mismas. También hemos dicho que estas funciones variaban según el país o incluso, según el tipo de destino. Sin embargo, parece que el tiempo ha puesto fin a esta situación de indefinición de su papel y sus responsabilidades. Los motivos principales han sido la necesidad de asignarles unas tareas que las empresas no estaban dispuestas a llevar a cabo sin una compensación económica, como son los servicios de acogida y a la necesidad que tenían los municipios y las empresas de disponer de un servicios profesional que les ayudase en la coordinación de la promoción y la calidad de los servicios públicos y privados en el destino. Para ello, han podido contar con una nueva generación de profesionales formados en el entorno universitario que a modo de dinamizadores de la economía local han ido ordenando los servicios de las oficinas de turismo, consiguiendo un alto grado de profesionalidad.

Las funciones originales de las oficinas de turismo según hemos visto en el primer apartado de este capítulo eran:

• Acogida y recepción de los turistas.

• Información turística.

Entre las funciones de acogida del turista se fueron incorporando la animación y la organización de eventos, la creación de nuevos servicios que las empresas no ofreciesen, como el servicios de guías, la realización de reservas de alojamiento, como las más destacadas.

Por otro lado, la función de información conllevaba la especialización en un servicio que cada vez requería mejores instrumentos, como equipos informáticos, conexiones a Internet, bases de datos, quioscos de información, etc.; y la oficina terminó por especializarse en la gestión de información, no sólo de la oferta, sino también de la demanda.

De ahí que las funciones actuales que las nuevas oficinas de turismo desarrollan son:

• -Información.

• -Acogida.

• -Promoción.

• -Marketing.

• - Gestión de servicios turísticos complementarios.

• Apoyo al sector turístico.

• Apoyo a la administración del destino.

Dichas funciones, sitúan a la oficina de turismo en una posición mucho más estratégica en el destino de la que tenía originalmente e implican una necesidad presupuestaria superior y una mayor profesionalización de su personal.

Si trasladamos estas funciones a sus respectivas tareas, resulta que la oficina es responsable de:

1. La información presencial al turista sobre la oferta del destino y de los alrededores, dentro o fuera de la oficina (en los lugares de mayor afluencia de turistas) y la información a distancia por diferentes medios (por Internet, por correo, por teléfono, etc.)

2. La edición de material informativo de la oferta turística del destino, en papel o en soporte digital,y su distribución.

3. La gestión de los servicios de promoción del destino, como la participación en ferias, la contratación de campañas de publicidad, la asistencia a workshops, la organización de famtrips, etc.

4. La comercialización a través de la reserva de alojamiento y la venta de otros servicios turísticos.

5. El marketing interno dirigido al sector turístico y a los habitantes del destino para llevar a cabo campañas de calidad

6. Gestión y coordinación de planes de excelencia y de control de calidad en el destino.

7. El estudio de la oferta del destino y de la demanda, así como el análisis comparativo con otros destinos (benchmarking).

8. El asesoramiento a las empresas y los profesionales sobre la actividad turística en el destino y sobre la demanda.

9. El diseño y puesta en marcha de nuevos servicios turísticos.

10. La asistencia a las autoridades en las funciones de control, regulación y planificación del sector en el destino.

Seguramente la lista podría ampliarse, pero aquí constan las tareas principales que una oficina de turismo lleva a cabo hoy en el territorio de la Unión Europea. Existen destinos que por no disponer de gran afluencia turística o por ser localidades pequeñas, su oficina de turismo se limita aún a ofrecer información turística y a dar asesoramiento y apoyo al turista. Sin embargo, dichos servicios, con el tiempo y el aumento de la actividad turística en aquel destino, derivan sus funciones hacia el elenco de tareas que llevan a cabo las oficinas mayores.

En el tercer capítulo veremos como se traducen estas tareas en servicios concretos, pero antes conviene terminar de dibujar la idea conceptual y funcional de la oficina de turismo.

6. Las oficinas y su entorno. Retos y tendencias

El entorno de las organizaciones lo constituyen aquellos elementos externos a ellas que afectan o pueden afectar a sus actuaciones. El entorno puede ser de dos clases: el macroentorno y el microentorno.

El macroentorno, más genérico, hace referencia a los aspectos demográficos, económicos, socioculturales. medioambientales, tecnológicos políticos y legales que pueden condicionar de un modo u otro sus actuaciones. En el caso de las oficinas de turismo, ya hemos señalado que los condicionantes políticos acostumbran a tener un peso muy importante en sus actuaciones, a veces, demasiado importante, limitando su sostenibilidad y su libertad de actuación. También hemos comprobado que a medida que el macroentorno ha sido más favorable al desarrollo turístico, las funciones de la oficina han aumentado y también sus recursos.

El microentorno, hace referencia a los condicionantes externos que la organización no puede controlar, pero que le son más próximos, afectando directamente a su actividad. En el caso de la oficina, tendríamos su subsector que lo componen toda la red de oficinas de sus país o región y los actores que participan de ella. También forman este microentorno los proveedores de las oficinas, es decir, aquellas personas y empresas que nutren a la oficina de información, de servicios y productos necesarios para su actividad. Finalmente, hay que hablar de la competencia que tiene la oficina de turismo.

Aquí también podemos incluir el entorno del propio destino, compuesto por el sector turístico junto a las empresas de alojamiento, de restauración, de servicios turísticos de ocio, de actividades deportivas, etc.; y por los comercios, cuyos empresarios y profesionales acuden a la oficina para conseguir apoyo en la promoción y a la cual le solicitan material informativo del destino para sus clientes. También encontramos las administraciones, la local, de la que normalmente depende la oficina de turismo, pero también la provincial y la autonómica, cuando no la estatal, con la que acostumbran a tener menos relación. Asimismo, están las empresas de intermediación o empresas comercializadoras de la oferta, agencias de viaje mayoristas y minoristas, que desean material informativo de la oficina para poder vender vacaciones en aquel destino. Encontramos, también, las empresas de comunicación, como la prensa, las editoriales de guías turísticas, los medios de comunicación, etc., que utilizan a la oficina de turismo como fuente de información y como apoyo durante su visita al destino. No hay que olvidar a las oficinas de turismo de los destinos vecinos con los cuales, normalmente, hay que mantener buena relación porque a menudo se recurre a ellas para poder informar mejor al turista que desea moverse por la zona, o para resolver problemas de sobreocupación, conocida como overbooking. Finalmente, están los ciudadanos del destino, las asociaciones cívicas, culturales y empresariales, etc. Este es un entorno con el que la oficina de turismo tiene que colaborar y que le condiciona en su trabajo pero que también le ofrece oportunidades.

De un modo u otro el entorno configura el marco dentro del que la oficina de turismo tiene que desarrollar sus actividades. Teniendo en cuenta que la función de la oficina de turismo es la de: «Contribuir al desarrollo turístico del destino mediante la prestación de servicios de información y acogida al turista así como de soporte y asesoramiento al sector turístico del destino; su director o directora deberá velar por corregir o eliminar las debilidades, saber enfrentarse a las amenazas, sacar el máximo partido de las fortalezas y aprovechar al máximo las oportunidades. »

Por todo lo que se ha dicho hasta ahora, hoy en día, esta situación coyuntural que condiciona las oficinas de turismo se puede resumir de forma genérica de la siguiente manera:

Teniendo en cuenta los elementos determinantes del DAFO de la oficina de turismo, vale la pena destacar aquellos que afectan más su competitividad y que deberían ser corregidos:

• -Reconocimiento insuficiente de sus profesionales.

• -Imagen de poco prestigio.

• - Desconfianza de la agencias de viaje locales y, a veces, también del sector.

• -Poca e inestable disponibilidad financiera y de recursos.

• -Limitación normativa para conseguir ingresos.

• Poca independencia de la política.

• Poca capacidad de gestionarse como una empresa.

Los factores que acabamos de enumerar tienen una gran importancia para la mejora de las oficinas de turismo, a la vez que suponen, en muchos casos un freno al aprovechamiento de su potencial dentro del destino y una des-motivación para los profesionales que trabajan en ella.

Si bien se puede entender que estas condiciones tienen, a menudo, una explicación lógica, no resulta tan comprensible que entre los responsables municipales de la política turística y entre los empresarios turísticos del destino no haya mayor voluntad de facilitar a la oficina de turismo un apoyo más explícito en el destino y asignarle más recursos. El problema de la falta de recursos de la oficina de turismo, parte de las deficiencias que arrastra la administración local en España, causadas, en buen parte, por una desigual y desequilibrada distribución de los presupuestos públicos del país entre las diferentes administraciones.

Algunas oficinas han tenido diversas iniciativas para conseguir sus recursos financieros, como, por ejemplo, a través de la venta material informativo, o a través de la solicitud de subvenciones públicas, mientras que otras, más decididas, ofrecen servicios remunerados de reserva, así como servicios complementarios de visitas guiadas o de excursiones, y poder, así, conseguir los ingresos necesarios para su funcionamiento.

Las dificultades de financiación de las oficinas de turismo es un problema que existe, aunque en diferente medida, en otros países. También en Francia, las oficinas de turismo se encuentran en la necesidad de conseguir ingresos para sus tareas. El consejero de la FNOTSI, Michel Claude, considera que las perspectivas de evolución de la oferta de servicios de las oficinas de turismo llevan a preguntarse sobre la forma jurídica que tienen hoy en día. Él propone la solución de una sociedad cooperativa de acción colectiva, dentro de un espíritu de economía mixta pública y privada.

En España, el Consorcio de Turismo de Barcelona, fue una iniciativa pionera que ponía marcha un nuevo ente local de promoción y dinamización turística de la ciudad mediante un acuerdo de cooperación público / privada entre le ayuntamiento y la cámara de comercio de Barcelona, que incluía la cofinanciación a partes iguales del ente. Esta fórmula y un plan de gestión plurianual permitieron, al cabo de unos años, la financiación casi integra del ente mediante los ingresos obtenidos a través de la prestación y venta de servicios al turista, así como por los servicios profesionales prestados al sector.

Seguramente los Juegos Olímpicos de 1992, fueron un incentivo importante para que todos los actores del turismo de la ciudad (sector privado, a través de la cámara de comercio, de la asociación de hoteleros, etc, y organismos públicos) se pusiesen de acuerdo para potenciar este organismo que ha conseguido posicionar Barcelona como una de las tres ciudades más visitadas en Europa en los últimos años. Sin embrago, esta ciudad había probado antes otras fórmulas, cuya experiencia ayudó en la creación del ente actual. Las oficinas de turismo de Barcelona, son uno de los servicios que presta Turismo de Barcelona al turista, y además de prestar servicios de acogida, lo ha hecho también en todos aquellos servicios de valor añadido que ofrece Turismo de Barcelona, como el Bus Turístico, la excursiones a los alrededores de la ciudad, la reserva de alojamiento, la venta de merchandising, etc.