1.1. Principios y beneficios de la planificación territorial

La ordenación del territorio va más allá de la mera delimitación de zonas y representa, en la actualidad, una opción indispensable de consenso social y económico, y un instrumento para la armonización territorial y la legibilidad espacial. Factores y elementos como la competencia por el espacio entre diferentes usos y actores sociales, la complejidad de los procesos de globalización y su traducción en una competencia entre ciudades y regiones a partir del uso como recurso de su territorio, la existencia de espacios especialmente vulnerables a la acción antrópica (montañas, litoral, rural y naturales protegidos), la necesidad de establecer mecanismos de cooperación, cohesión y equilibrio interregional, la coexistencia de intereses de protección y explotación del territorio, convierten en imprescindible el recurso a la ordenación del territorio para garantizar un funcionamiento integrado y racional del espacio.

La ordenación del territorio no consiste simplemente en ejecutar un ejercicio colectivo de discusión sobre cómo debe establecerse un espacio dado (marcar las localizaciones y distribuciones de usos más adecuadas para cada lugar, ubicar las estructuras y sistemas que facilitan la mayor integración funcional posible de todo el territorio), sino también un instrumento preventivo y/o atenuador de conflictos territoriales existentes o latentes. De forma muy general podemos afirmar que la planificación favorece la optimización de los beneficios de la puesta en marcha de una actividad económica, así como nos permite prever los posibles perjuicios.

Más concretamente, la ordenación del territorio plantea tres principios básicos (Gómez Orea, 1994):

1) La eficiencia. La organización de las actividades en el espacio de forma coherente, entre sí y con el medio que las acoge.

2) La equidad. El equilibrio en la calidad de vida de los diferentes ámbitos territoriales. Es importante entender que ordenar el territorio significa vincular las actividades humanas al territorio de manera que la estrategia de desarrollo perseguida no suponga un lastre para el espacio que las soporta, y al mismo tiempo, que las localizaciones de los lugares concretos donde desarrollar las actividades sean las más propicias para obtener éxito en los resultados de explotación. Es decir, que permita un desarrollo equilibrado en todas las partes del territorio y que se organice sobre una correcta base física.

3) El principio de jerarquía y de complementariedad. La integración de los diferentes ámbitos territoriales en los de ámbito superior (es decir, debe haber una complementariedad entre los diferentes planes establecidos y entre las diferentes escalas de ordenación: debe haber una concordancia entre los planes locales y los regionales, y entre éstos y los nacionales).

El carácter público de la ordenación del territorio (aunque es evidente que también pueden participar en ella los agentes privados) deriva de la necesidad de entender esta práctica como una recopilación de voluntades encaminada hacia el beneficio colectivo, o al menos a conseguir unos objetivos socialmente consensuados. La ordenación del territorio más que una finalidad en sí misma es un instrumento al servicio de unos objetivos generales, razón por la cual para definir modelos territoriales es preciso elaborar políticas territoriales específicas.

Ordenar el territorio implica dar respuesta a tres grandes interrogantes:

Por supuesto el objeto de ordenación es el territorio, o más concretamente el mosaico de usos del suelo que la acción humana le ha ido otorgando a lo largo de la historia. Usos del suelo que coexisten sobre el territorio, que compiten por él y sobre los que es necesario asignar unos usos específicos, entre los que también se cuenta la protección.

Se ordena el territorio para cumplir unas finalidades y objetivos prefijados de manera que estimulen el beneficio colectivo propuesto. Generalmente, estos objetivos se pueden dividir en dos grandes bloques: la equidad territorial y el uso racional de los recursos. Por ejemplo, la Carta Europea de Ordenación del Territorio persigue como objetivos fundamentales (Consejo de Europa, 1983: 1) el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones; 2) la mejora de la calidad de vida; 3) la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; y 4) la utilización racional del territorio. Los criterios para conseguir los objetivos propuestos (el uso racional de un bien escaso) se refieren a cómo se debe implementar la ordenación. La realización de objetivos de ordenación del territorio es fundamentalmente una tarea política, hecho que implica una voluntad de coordinación, concertación y cooperación entre diferentes autoridades, sectores y agentes sociales, a diferentes escalas. Igualmente importante es destacar el carácter interdisciplinar del ejercicio de ordenación territorial debido a las múltiples preocupaciones, temas y enfoques que deben ser abordadas.

La justificación de la ordenación territorial tiene que ver con la incapacidad de los mecanismos de mercado para reparar los desequilibrios territoriales y las externalidades que plantea el crecimiento, sobre todo si éste toma un cariz espontáneo. Además, la ordenación debe enfrentarse a diferentes conflictos que se plantean en todo intento de planificación territorial y que, si se mantienen sin resolverse, plantean problemas para el desarrollo de un territorio:

Actividades económicas que intrínsecamente pueden aportar beneficios a la comunidad (por ejemplo, las industrias) pueden generar disfunciones y pérdidas en otras actividades o personas si no tienen una localización adecuada. La ordenación del territorio debe resolver estos problemas mediante la jerarquización de los objetivos perseguidos.

Figura 1.1. Conflictos recurrentes con incidencia territorial

Los problemas que se pueden ocasionar si no se solucionan tienen que ver con los elementos siguientes:

La ordenación del territorio tiene en el plan el instrumento básico para ejecutar el proceso ordenador. El plan es el instrumento idóneo para desarrollar los criterios de desarrollo y los objetivos estratégicos que implica la ordenación del territorio. Conceptualmente hablando, el uso de planes para ordenar el territorio requiere aplicar dos criterios:

1) Elaborar estrategias de desarrollo social, económico, cultural y ambiental expresadas en las actividades que se localizarán sobre el territorio; la valoración de la capacidad que ofrece este territorio (recursos, fuerza de trabajo); y la relación que el territorio guarda con otros ámbitos jerárquicos (superiores e inferiores).

2) La distribución ordenada de las actividades según los principios de capacidad de acogida del medio físico, una adecuada zonificación y uso del territorio que favorezca las interacciones entre las diferentes actividades que son complementarias y que separe y evite el conflicto entre las que son incompatibles.

Como se verá más adelante, esquemáticamente el plan consiste en la elaboración conjunta de un análisis del modelo territorial actual, una diagnosis de los problemas y potencialidades sobre la que gira una propuesta de objetivos y metas para alcanzar el modelo territorial propuesto, y una prognosis donde se establecen las determinaciones propuestas por el plan en un programa de actuaciones de acuerdo con un calendario de acciones a llevar a cabo, así como se especifican los recursos disponibles para implementarlas. Esta estructura es circular puesto que el plan no acaba una vez diseñadas las acciones, sino que deberá ser revisado un tiempo después para adaptarse a las nuevas circunstancias del modelo territorial surgido mediante la aplicación del plan.

Las tres grandes modalidades de planificación física del territorio (las destinadas a la ordenación de los usos del suelo) son la territorial, la urbana y la sectorial. Nos interesa destacar aquí la primera de ellas, la planificación territorial. Esta modalidad de planificación surge en parte como respuesta a los aspectos que no eran tratados por la planificación urbana y sectorial. Algunas dinámicas justifican esta aproximación integradora y coordinada al tratamiento de los problemas territoriales. En primer lugar, el avance imparable del proceso de urbanización y el crecimiento de las ciudades muchas veces a costa de los espacios de gran valor ecológico y asociado a un aumento del consumo de recursos naturales. En segundo lugar, el desequilibrio y la disparidad de rentas y accesos a servicios entre regiones. En tercer lugar, la existencia de áreas con problemas específicos y necesidades de planificación a medida.

De estos tres pilares emergen diferentes temáticas que la planificación territorial debe abordar. Pujadas y Font enumeran las siguientes: 1) la redistribución de la población y de las actividades económicas en todo el territorio; 2) la formulación de directrices globalizadoras para la planificación sectorial (espacios urbanos, infraestructuras, equipamientos, medio ambiente, etc.); 3) la formulación de directrices para el planeamiento urbano; 4) la definición de ámbitos para la planificación territorial de nivel inferior, tejiendo una estructura que permite ordenar coherentemente desde los espacios más grandes a los más pequeños; y 5) la zonificación del territorio acorde a problemáticas específicas de cada una de sus partes (Pujadas y Font, 1998). Siguiendo a Gómez Orea (2001) podríamos añadir también otros problemas que pueden ser mejorados o tratados mediante la ordenación del territorio: las degradaciones ecológicas y el despilfarro de recursos naturales; la ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades; la mezcla y superposición desordenada de usos; la accesibilidad a la explotación de los recursos territoriales; la accesibilidad de la población a los lugares de trabajo; la superación de las dificultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios a la población; los conflictos entre actividades y sectores; y la descoordinación entre organismos públicos del mismo rango y entre distintos niveles administrativos.

1.2. La planificación del territorio como sistema

Como acabamos de ver, el simple listado de temas que incluye la planificación territorial ya nos da una idea de la complejidad que representa dar un tratamiento racional a los usos del suelo. El territorio funciona como un sistema complejo de múltiples interrelaciones e influencias. La influencia humana ha actuado históricamente sobre los ecosistemas tejiendo paisajes que los transforman.

En los años setenta Ian McHarg propone, de forma pionera, una filosofía de actuación en planificación territorial que parte de la planificación ecológica como argumento para enfrentarse a la complejidad del territorio. La planificación ecológica planteada por McHarg pretende superar la planificación formal del momento (años sesenta), ya que la considera casi tan culpable como el crecimiento descontrolado por no reconocer lo que es intrínsicamente idóneo o inadecuado para el crecimiento urbano o la localización de determinados usos del suelo. Los principales elementos de su pensamiento, que ha creado escuela entre los planificadores contemporáneos, pueden resumirse de la forma siguiente (McHarg, 2000):

1) Abandonar el antropocentrismo y la idea de superioridad natural del hombre, por la noción, mucho más humilde, centrada en la coexistencia del hombre en la naturaleza. “Si se acepta la máxima de que la naturaleza es el escenario de nuestras vidas y que es indispensable un conocimiento mínimo de los procesos de ésta para poder sobrevivir o, aún más, para siquiera existir, gozar de buena salud y disfrutar, resulta asombroso descubrir cuántos problemas aparentemente complicados tienen una solución sencilla” (pág. 7). “Vista la biosfera como un único superorganismo, el naturalista considera al hombre como una enzima capaz de regularla. El hombre pertenece al sistema y depende totalmente de él, pero tiene la responsabilidad de la gestión, que se deriva de su apercepción. Éste es su papel; administrar la biosfera y su conocimiento” (pág. 123).

2) La consideración del proceso natural es el elemento clave en el ejercicio de planificación. El argumento fundamental es que la naturaleza aporta un conjunto de procesos y valores que implican oportunidades y limitaciones para el uso humano. “La finalidad […] es demostrar que el proceso natural, cuyo carácter es unitario, debe ser considerado como tal en el proceso de planificación; es decir, que los cambios realizados en partes del sistema afectan necesariamente al sistema entero, que los procesos naturales representan valores y que estos valores han de contabilizarse mediante un sistema único” (pág. 65).

3) El método de planificación más perfeccionado es aquel que incorpora el valor de los recursos, social y estético, a aquellos otros habitualmente considerados (las ventajas y los costes económicos). “Una vez aceptado que un lugar es la suma de procesos naturales y que estos procesos constituyen valores sociales, se pueden extraer conclusiones sobre el uso que se va a dar al lugar, de manera que asegure una óptima utilización y mejora de los valores sociales. Esto es, su idoneidad intrínseca”.

4) El método de planificación debe permitir usos complementarios del suelo, es decir, opta por la búsqueda de zonas que admiten más de un uso posible. “Esta idea tiende a entrar en conflicto con el principio de zonificación que impone la segregación de los usos del suelo. Reconocer que ciertas zonas son aptas para diversos usos del suelo puede considerarse como un problema o bien puede verse como la oportunidad de combinar los usos de una manera atractiva para la sociedad […] nos hemos acostumbrado a la monótona regularidad de la zonificación, porque no estamos acostumbrados a percibir la verdadera diversidad del medio natural, ni a responder, con nuestros planes, a esta diversidad” (pág. 105).

5) El proceso de planificación debe adoptar la idea de adaptación. Es decir, favorecer un proceso creativo de acuerdo con la evolución natural. El proceso de adaptación persigue la dirección que lleva de la simplicidad a la complejidad, de la uniformidad a la diversidad, de la inestabilidad a la estabilidad, de un bajo número de especies y simbiosis a un alto número de especies y simbiosis, de la entropía elevada a la entropía alta. “El proceso creativo exige que el medio se haga más adecuado, que el hombre adapte y se adapte al medio natural […]. La prueba de creatividad consiste en realizar una adaptación creativa. Ello implica identificar los medios intrínsicamente adecuados para un organismo o proceso, identificar los organismos, las especies o la institución adecuados al medio y marcar el inicio del proceso por el que el organismo y el medio se acomodan para conseguir una mejor adaptación” (pág. 120), y

6) El método cartográfico de comparación de capas. El método parte de la premisa de que ciertas zonas no son adecuadas para construir o destinar determinados usos mientras que otras son idóneas para ello, por lo que hay que identificarlas según criterios de utilidad social. “Si nuestros corazones son puros y nuestros instintos buenos, entonces entenderemos que si una zona resulta útil al hombre cuando se conserva en su estado natural, dejará de ser la más idónea para urbanizar. Y como no somos necesariamente puros ni buenos, resulta que […] si se seleccionan ocho rasgos naturales y los colocamos en orden de importancia en función de los procesos naturales, el conjunto de rasgos invertido formará un orden claro de idoneidad para la urbanización” (pág. 154). Superponer las diferentes capas de elementos analizados es vital para establecer este tipo de análisis. Se entiende que las capas mantienen entre sí una conexión temporal, es decir, la última capa sólo es comprensible en relación a las anteriores. Para comprender la ecología de una región, es preciso que las diferentes disciplinas científicas intervengan de manera integrada y no fragmentada en el análisis de capas, cosa que se consigue simplemente insistiendo en la cronología de las mismas. Dicho de otra manera, el estudio de la capa geológica permite reinterpretar la hidrología interna y superficial, ello conduce inevitablemente a los suelos, con los que se llega a las plantas, lo que conduce a su vez a los animales, lo que puede dirigir el uso del suelo.

Como acabamos de ver, los principios de McHarg se basan en el reconocimiento de los procesos biológicos como criterios de planificación territorial. Entiende que los procesos naturales son expresivos de las condiciones territoriales (el paisaje por ejemplo es el resultado de la interacción entre éstos y la cultura humana) y actúan como determinantes naturales de los usos del suelo. Este planteamiento choca de lleno con el determinismo económico que había guiado la localización, forma y crecimiento de los espacios urbanos hasta el momento.

El método empleado para cumplir con esta filosofía parte de la representación cartográfica de los elementos naturales para determinar su influencia e interrelación de unos con otros. Las actividades objeto de localización espacial (agricultura, ocio, forestal, uso urbano) son interpretados según esa cartografía y traducidos en mapas sintéticos de capacidad intrínseca. Es decir, se atribuyen valores a los procesos (no sólo económicos) que permiten zonificar las áreas según su valor social y ambiental. Más concretamente, McHarg otorga cuatro tipos de valores a los recursos naturales: 1) calidades inherentes (por ejemplo, el paisaje tiene valor estético por sí mismo); 2) productividad; 3) mantenimiento del equilibrio ecológico; y 4) riesgos potenciales derivados de un uso inadecuado de los procesos o recursos naturales. Dichos valores deben ser sintetizados cartográficamente apoyados en un inventario ecológico, un inventario económico y un análisis visual del paisaje, elementos que dotarán a cada parte del territorio de un valor total en función de cada uso del suelo posible y que permitirá discriminar los mejores/peores lugares para cada actividad o uso.

Remarcar, por último, que la cartografía es el elemento básico en el método de McHarg, ya que permite identificar los lugares menos favorables a la localización en aquellos puntos donde concurren los mayores costes sociales de construcción y donde existen limitaciones por las características del medio natural. Cada valor se valora y es expresado cartográficamente con gamas de colores de mayor a menor intensidad. La superposición de los diferentes mapas muestra, finalmente, las zonas que mejor y peor responden al conjunto de criterios de partida para una localización determinada.

2.1. Los criterios básicos del plan territorial. Objetivos y métodos

Es habitual hablar de la región como el marco idóneo para ejercer la planificación territorial, a través de planes generales territoriales. La región permite ordenar territorios suficientemente grandes para diseñar estrategias de conjunto y suficientemente homogéneos para dar una visión general de la ordenación territorial perseguida. No obstante, los planes generales pueden diseñarse también sobre otras escalas. De hecho se distinguen cuatro niveles o escalas territoriales para ejercer la planificación territorial, cada uno de ellos con ventajas e inconvenientes. El supranacional, como por ejemplo es el caso de la Unión Europea. El nacional, que permite una visión global y homogénea, pero que tiende a descoordinarse y a fragmentarse, especialmente en aquellos países que han descentralizado la competencia de organización del territorio en regiones. El nivel regional, básico en la ordenación del territorio y, finalmente, el subregional. Este último nivel puede ser importante para regiones demasiado extensas, muy heterogéneas o con marcadas polaridades.

En la planificación territorial la escala es un elemento importantísimo. La planificación acostumbra a organizarse en cascada, es decir, mediante diferentes planes jerarquizados según el ámbito territorial que abrazan y según la mayor o menor concreción de las disposiciones, recomendaciones y directrices que incluyen. Es decir, la jerarquía entre los planes se establece debido a que existen vínculos entre los planes superiores o generales y los sectoriales, que impiden a estos últimos contradecir a los primeros. Además, conviene tener en cuenta que un plan general territorial no puede ofrecer directrices territoriales precisas, sino grandes líneas maestras. Posteriormente, convendrá definir ámbitos más reducidos para la elaboración de planes más concretos o parciales, respetando las premisas y directrices de los planes generales.

La primera parte de la planificación territorial es normalmente una definición de los objetivos del plan. En realidad, la definición de los objetivos es el resultado de tres fases complementarias a las que cabe añadir una anterior de preparación.

La fase preparatoria es el proyecto piloto del plan. Se decide cuál será el espacio objeto de la planificación; qué intenciones y filosofía contiene el plan; se efectúa una prediagnosis básica de la problemática principal; se establece la metodología de trabajo; se valora el marco legal existente; se forma el equipo de colaboradores; se construyen el programa y el cronograma de trabajo y se fija el presupuesto del plan.

Durante la fase de análisis se pretende obtener un conocimiento científico completo de la realidad territorial objeto de la planificación, se efectúa el trabajo de campo necesario, las tareas de observación y se ejecutan las técnicas de análisis sectoriales. Para ello es necesario, en primer lugar, recoger y preparar toda la información relevante para detectar el funcionamiento del sistema territorial (los temas a analizar en esta fase son tradicionalmente el medio físico y los recursos naturales; la población y su actividad; el sistema de asentamientos y de infraestructuras; y el marco legal e institucional), su problemática específica y sus potencialidades. Una vez obtenida la información, se entra en la siguiente fase, de diagnosis, donde se analiza sintéticamente mediante una diagnosis territorial con el objeto de interpretar la situación actual del sistema de acuerdo a su estado actual, su trayectoria histórica y su evolución previsible. Al mismo tiempo se reflexiona sobre la interconexión existente entre problemas y oportunidades detectados.

Es conveniente introducir también en esta fase una primera valoración de la capacidad de intervención y de la existencia de instrumentos de gestión; así como un pronóstico de tendencias previsible (cómo será el futuro probablemente, cómo sería deseable que fuese, y cómo es más viable que sea).

La fase de definición de objetivos es clave para el desarrollo futuro de la planificación, en el sentido que expresa la voluntad de resolver los problemas actuales detectados, prevenir los futuros y aprovechar las oportunidades. Los objetivos sirven como punto de partida para el establecimiento de acciones y medidas que conllevan aplicaciones concretas y prácticas para la resolución de los problemas detectados. También enlaza esta fase con la anterior, de diagnosis territorial, puesto que la definición de objetivos va estrechamente vinculada al esquema de problemas y oportunidades pudiéndose elaborar en paralelo ambos árboles (problemas y objetivos). Además de estar relacionados con la diagnosis, los objetivos deben estar también relacionados entre sí y priorizados según su interés genérico.

A partir de aquí se entra en la fase de prognosis, donde se identifican propuestas concretas y se debaten las medidas a tomar mediante un plan de actuación. Es decir, las soluciones previstas para poder alcanzar los objetivos propuestos en la fase anterior. Las acciones y medidas deben tener un carácter progresivo, depurando progresivamente las propuestas hasta obtener un nivel de detalle suficiente para ser evaluados en función de su capacidad de cumplir objetivos. En esta fase, al contrario que las anteriores, donde predomina el componente analítico, técnico y científico, la creatividad, la intuición e imaginación en las propuestas es fundamental. Finalmente, la selección de las acciones culmina el proceso en esta fase, debiendo expresarse las acciones de manera que se puedan poner en práctica, es decir, explicando qué se hace, cómo se hace, quién hace, quién financia y quién controla cada medida o acción propuesta.

A pesar de que las tres fases anteriores son las principales en el proceso de planificación, éste no sería completo si no se efectúa la gestión del mismo. Se trata de una etapa ejecutiva, de puesta en marcha del plan, donde se materializan las propuestas y donde se efectúa un seguimiento y se controla la ejecución. Una vez articuladas e implementadas las propuestas, conviene establecer mecanismos de seguimiento de los resultados efectuando análisis continuos de la realidad cambiante y tomando decisiones en función de los cambios observados y de los efectos que sobre las medidas implementadas puedan tener. Por último, la fase de control va destinada a evaluar el plan según si éste se acerca o se aleja de la trayectoria prevista inicialmente, introducir medidas de revisión y nuevas acciones si se aleja de la misma, revisando y actualizando el conjunto si fuera necesario.

2.2. Sistemas del plan territorial

Los espacios regionales son territorios complejos en los cuales la planificación debe abordar aspectos que van más allá de los elementos físicos o urbanos. A diferencia de la planificación urbanística, que tiene un fuerte componente físico, en este caso la metodología de trabajo más común es el análisis de los cuatro sistemas que integran el territorio y la interacción entre los mismos.

Tabla 1.1. Elementos de un plan territorial

La planificación de los espacios regionales se estructura generalmente a partir de los siguientes elementos (véase la tabla 1.1):

• los objetivos generales

• el sistema físico o soporte

• el sistema productivo

• el sistema relacional

• el sistema urbano

Figura 1.2. Esquema. Relación entre los sistemas del plan territorial

El sistema físico incluye todos los elementos relacionados con el medio. Los planes territoriales deben partir de las condiciones territoriales estructurales, como la climatología, la red hidrográfica, el tipo de suelo y la orografía, la vegetación, etc. La mayoría de los planes territoriales incluyen un extenso capítulo dedicado al sistema físico, aunque en la práctica no existe una clara vinculación con el resto de la planificación. Las utilidades más comunes de este sistema son:

• Propuestas de ordenación de los espacios naturales y las zonas verdes. Los planes territoriales intentan crear sistemas de relaciones entre las piezas del territorio que tienen un valor natural: cinturones verdes, corredores biológicos, redes de espacios naturales, sistemas de parques, etc. ⁽²⁾

• Análisis de la calidad del paisaje y establecimiento de criterios de preservación de los elementos estructurales del paisaje. ⁽³⁾

• Definición del sistema de entradas y salidas de energía y residuos. La concepción de la región como un espacio abierto en el que existen unas entradas (energía, agua, etc.) y unas salidas (aguas residuales, residuos sólidos, etc.), y no como un sistema cerrado, obliga a planificar estos elementos ambientales en el plan territorial.

El sistema productivo analiza la lectura territorial de las actividades económicas. Aunque este tipo de análisis es más propio de los planes sectoriales, los planes territoriales también incorporan análisis vinculados con la economía de la región, siempre y cuando exista una plasmación en el territorio. Los principales ámbitos de estudio del ámbito productivo son:

• El sistema productivo como agente estratégico. En este caso se identifican los sectores clave que deben definir el desarrollo del territorio (con frecuencia el turismo juega un papel esencial), los sectores en declive que puedan generar un proceso de recesión económica y estratégica del territorio y los sectores sensibles (la agricultura, la pesca, la artesanía, etc.), en los cuales las políticas de planificación procuran establecer mecanismos de preservación.

• El sistema productivo en las subregiones. El plan territorial suele implicar una división en zonas, y el análisis del sistema productivo implica una definición de la especialización funcional de cada área: ciudades centrales, polos de descongestión, áreas de apoyo, centros secundarios, áreas periféricas, etc.

• Elementos territoriales que dinamizan el sistema productivo. El plan territorial puede contemplar medidas o instrumentos de ordenación territorial, que tienen una lectura inmediata en el sistema productivo: polos tecnológicos, parques científicos, centros logísticos, polígonos industriales o terciarios, corredores de actividad, etc.

En la actividad turística el sistema productivo estudia las posibilidades de desarrollo turístico de la región, las áreas turísticas de la región y sus densidades de ocupación, las tipologías turísticas reales y potenciales y la interacción entre el sector turístico y otros sectores de apoyo (comercial, agrícola, pesquero, inmobiliario, etc.).

El sistema relacional trata sobre los elementos de conexión de la región, es decir, la ordenación y la planificación del sistema de comunicaciones, la accesibilidad y las telecomunicaciones. Normalmente este ámbito se trata en planes sectoriales específicos que se ocupan del transporte ferroviario, la conexión viaria, la red portuaria, la accesibilidad aérea, las redes de telecomunicaciones o la conexión de servicios.

Según Pujadas y Font (1998), los planes territoriales estudian el sistema relacional desde tres perspectivas:

• La integración con el exterior, es decir, la conexión entre la región y las áreas exteriores, tanto nacionales como internacionales. La conexión aeroportuaria, la red de puertos, las carreteras internacionales o la red de ferrocarriles de alta velocidad son elementos capaces de transformar una región por su capacidad de conectarla con otras regiones.

• La articulación interior, o sea, la red de transportes y comunicaciones que facilita la relación física entre las piezas de la región. Este modelo permite distinguir entre áreas centrales, áreas periféricas, áreas de corredor, nodos secundarios, etc.

• La coordinación intermodal. Los planes territoriales son un instrumento muy eficiente para conseguir la coordinación entre los diferentes sistemas de transporte. Mientras que los planes sectoriales tratan cada una de las formas de transporte de forma individual, el plan territorial permite planificar la relación entre cada modelo de transporte y, además, su relación con los otros sistemas (físico, productivo y urbano). La creación de nodos intermodales, donde se pueda “saltar” de un modo de transporte a otro (por ejemplo, la conexión entre el aeropuerto y el tren de alta velocidad o entre un puerto y una autopista), incrementa la eficiencia general del sistema.

Como es obvio, el sistema relacional tiene una importancia capital en la planificación de la actividad turística, ya que se vincula con la accesibilidad del destino respecto a las áreas emisoras y con la capacidad de movilidad interna, lo cual favorece los flujos turísticos intrarregionales.

El elemento que tradicionalmente ha vertebrado el espacio regional es la red de ciudades. Las ciudades y sus relaciones son los elementos que de una manera más evidente contribuyen al sentido de región. De hecho, muchas de las propuestas de regionalización se establecen a partir de las relaciones funcionales entre las ciudades.

El análisis del sistema urbano en los planes territoriales ⁽⁴⁾ puede hacer referencia a los ámbitos siguientes:

• Definición de las áreas funcionales. Las áreas funcionales son espacios definidos a partir de ciudades fuertemente relacionadas que, en muchos aspectos, actúan como si fuesen una sola entidad territorial. En muchos planes territoriales, como en el caso de las directrices de ordenación del territorio del País Vasco, la unidad básica de gestión del territorio no son las ciudades, sino las áreas funcionales.

• Categorías de ciudades y potencialidades. El análisis urbano de los planes territoriales permite determinar grandes categorías de ciudades o sistemas de ciudades, que deben tener funciones diferentes en el proyecto de desarrollo territorial: núcleos centrales, áreas de descongestión, espacios urbanos periféricos, áreas de dinamismo económico, polos tecnológicos, etc.

• Criterios básicos de urbanismo e intervención en el territorio. La escala regional permite definir criterios básicos de regulación de la intervención en el medio urbano y en el paisaje que permitan romper con la fragmentación de los planes municipales. Algunos planes territoriales proponen actuaciones coordinadas en la definición de la presión inmobiliaria, la capacidad de crecimiento o las restricciones de incremento de ocupación e, incluso, medidas genéricas sobre aspectos formales (fachadas, estructura urbana, etc.).

2.3. Metodologías propias del proceso de planificación territorial

Cada fase de la planificación territorial dispone de unas técnicas aplicables para su desarrollo. Existe un buen número de ellas, pero pueden sintetizarse en cuatro tipos: 1) las técnicas de selección de opinión e identificación de temas clave; 2) las técnicas de diagnosis sintéticas; 3) las técnicas prospectivas, y 4) las técnicas de participación pública. El primer grupo corresponde sobre todo a la fase de análisis y diagnosis, el segundo y tercero se ejecutan principalmente en la fase de diagnosis, mientras que las del cuarto grupo pueden ejercerse a lo largo de todo el proceso, aunque especialmente en las fases de diagnosis y gestión.

El método Delphi se basa en la consulta directa a especialistas, y es uno de los instrumentos más utilizados en el diagnóstico de un plan territorial. El método Delphi (que recibe su nombre del oráculo de Delfos en Grecia) se fundamenta en el anonimato de los especialistas, con el objetivo de no condicionar la respuesta de cada experto consultado. Las distintas iteraciones permiten que las opiniones individuales o colectivas se retroalimenten, de manera que el resultado final es la posición general del grupo. El resultado es tanto un balance cuantitativo (porcentaje de opiniones más comunes, grado de acuerdo, etc.) como cualitativo (presentación de las opiniones singulares, estudio de los principales conflictos de opinión, etc.).

Este método constituye un instrumento de análisis de la información, y se estructura en dos fases que se combinan: una fase cualitativa y una fase cuantitativa:

• En una primera fase, a una serie de expertos o personas relevantes conocedoras de la realidad territorial (asociaciones empresariales, empresas históricas o singulares, expertos locales, expertos foráneos, políticos, agentes locales, etc.) se les pregunta unas cuestiones clave para realizar un diagnóstico sobre el espacio planificado.

• En una segunda fase, se organizan las diferentes afirmaciones en una tabla y se reenvían a los mismos expertos con el fin de que señalen su grado de conformidad con las sentencias sistematizadas y ayuden a formular una opinión general del grupo.

El proceso puede repetirse varias veces (iteraciones), aunque lo más frecuente es que sólo sea necesaria una segunda consulta.

A diferencia de los talleres de trabajo con especialistas (brainstorming y similares), que se realiza presencialmente, el método Delphi se realiza a distancia mediante rondas de entrevistas a participantes que no se conocen. Por ello resulta más barata su ejecución, ya que elimina gran parte de los problemas y costes logísticos de las reuniones presenciales. Otra ventaja reside en el hecho de que las opiniones de los participantes no se ven condicionadas por la visión dominante de algunos especialistas destacados. Sin embargo, el Delphi requiere mayor tiempo de dedicación y no da lugar a que surjan discusiones espontáneas entre los participantes.

El análisis DAFO (swot, en inglés) permite identificar las debilidades, las amenazas, las fortalezas y las oportunidades de un territorio, de las áreas en que se divide este territorio y de sus sectores económicos.

Este modelo es utilizado especialmente en la planificación estratégica, y permite identificar de manera simple los elementos que actuarán como locomotora del desarrollo económico y territorial (aquellos que el plan debe reforzar) y los elementos que actuarán como freno o lastre (cuyo efecto el plan debe mitigar).

El análisis DAFO consiste en confeccionar una matriz que simplifica el diagnóstico de un espacio. Tal y como refleja la tabla 1.2, la matriz está formada por dos criterios:

• El primero es la diferenciación entre el diagnóstico actual (basado en el análisis previo) y el diagnóstico futuro (sustentado, sobre todo, en el estudio del entorno);

• El segundo, la diferencia entre los aspectos (presentes y futuros) que son positivos y los aspectos negativos.

Tabla 1.2. Matriz DAFO

El diagnóstico permite identificar qué aspectos del territorio deben ser reforzados estratégicamente (las fortalezas), qué medidas hay que implantar para aprovechar las oportunidades del territorio, cómo pueden corregirse las debilidades del modelo y de qué forma es posible minimizar las amenazas. Algunos estudios DAFO determinan también el cuadrante crítico, es decir, cuál de los cuatro factores (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades) es más relevante en el diagnóstico del territorio.

El análisis DAFO combina, por tanto, un diagnóstico de factores externos con otro diagnóstico de factores internos. El análisis externo permite identificar aquellos factores incontrolables del entorno que son una amenaza o una oportunidad, mientras que el análisis interno establece una reflexión sobre los puntos fuertes y débiles que presenta el propio territorio. La integración del diagnóstico externo e interno se establece de forma sintética en la DAFO y permite identificar cuatro situaciones estratégicas posibles en una matriz:

a) Las oportunidades del entorno exterior, que pueden aprovecharse mediante las fortalezas internas del territorio.

b) Las amenazas exteriores, que pueden ser contrarrestadas por las fortalezas del territorio.

c) Las oportunidades externas, que pueden ser aprovechadas si se consigue superar las debilidades internas.

d) Las amenazas exteriores, que no pueden ser contrarrestadas si no se superan las debilidades, y que, por lo tanto, representan riesgos elevados para el territorio.

El método MACTOR (matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y estrategias) es un estudio prospectivo basado en las estrategias previsibles de cada uno de los principales agentes implicados.

1) El primer paso de este método es, obviamente, identificar los actores que intervienen en el proceso de decisión del modelo territorial turístico (hoteleros, sector inmobiliario, trabajadores turísticos cualificados, turistas, residentes, segunda residencia, etc.).

2) A continuación debemos realizar una matriz de influencia entre actores, tal y como se muestra en la tabla 1.3.

Tabla 1.3. Matriz de influencia entre actores

3) El último paso es la definición de los diferentes objetivos estratégicos y de la posible posición de cada agente en los mismos. La suma de las posiciones estratégicas por objetivos puede llevar a la realización de un cuadro de alianzas final, en el que se establecen las relaciones positivas y negativas entre los agentes y las posibles alianzas, así como los principales elementos de conflicto.

Las técnicas de selección de alternativas son instrumentos de análisis más complejos (las técnicas de simulación, el análisis coste-beneficio o las técnicas de análisis multicriterio son algunos ejemplos) que sirven como apoyo a la fase de prognosis de los planes territoriales turísticos. En este campo, la metodología de trabajo más común es la construcción de escenarios.

Los escenarios son una proyección del futuro del territorio, diseñado a partir de una serie de condiciones de partida. Normalmente, el plan dibuja varias alternativas y opta por la más deseable.

En la tabla 1.4 hemos presentado los diferentes tipos de escenarios.

Tabla 1.4. Tipos de escenarios

Los escenarios exploratorios parten de la situación actual y de las tendencias básicas de esta situación y, a partir de las mismas, dibujan un futuro posible. Podemos distinguir entre escenarios tendenciales y escenarios de delimitación.

En los escenarios de anticipación partimos de la imagen de futuro y no de la situación actual. En este caso, definimos un futuro deseable y volvemos al presente con el fin de determinar cómo es posible llegar al horizonte dibujado.

Los métodos de participación pública son variados en su metodología, pero coinciden en algunos puntos elementales. Puede recurrirse a este método durante todo el proceso de planificación, ya sea como consulta pública en el momento de proyectarse el plan, como valoración de la población en la fase de análisis y diagnosis, o bien una vez presentado el proyecto de plan en forma de exposición pública. El éxito de la participación pública dependerá en buena parte del grado de motivación que impulsa a la población a participar. De manera genérica, la participación se verá estimulada o desmotivada según las expectativas de conseguir los objetivos generados en las personas. Desde un punto de vista metodológico, hay que valorar si el proceso consiste realmente en una participación pública plena o bien se trata de un intercambio de opiniones sin capacidad de tomar la iniciativa. Factores como la elección de los participantes por parte del equipo técnico o los gestores del plan, la petición de opinión sin opción de añadir acciones vinculantes o la posibilidad de establecer alegaciones o no, son elementos que restringen o amplían la noción de participación pública.

En este sentido, algunos autores establecen tipologías y escalas de participación (Hart, 1997) que permiten establecer el grado de participación y formas de implicación de la población en el proceso de planificación.

La no participación se produce en los niveles más bajos (1 a 3) donde la participación ciudadana sólo es superficial, cuando no vehiculada y manipulada por los gestores o técnicos del proyecto. A partir del nivel 4 y 5, puede empezar a hablarse de participación. De hecho, se trata de un nivel inferior de participación, donde la población es consultada respecto a un proyecto que ha sido confeccionado a sus espaldas y del que no conocen muy bien su funcionamiento, ni quiénes serán los encargados de determinar el proceso de toma de decisiones. El nivel 6 supone una dirección por parte de expertos, pero con unos participantes plenamente conocedores del proceso y donde sus opiniones son tenidas en cuenta. Los niveles de participación plena, 7 y 8 implican una participación activa y con capacidad para tomar decisiones, a pesar de que el proceso sea tutelado por la administración responsable.

La Agenda Local 21 (AL21) es un documento estratégico aprobado durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en Río, el año 1992. La Agenda Local 21 se trata de un documento que consta de 40 capítulos y está orientado a la acción. El documento se estructura como un plan de acción donde se establecen una serie de proyectos adaptados a la escala municipal para reforzar el compromiso de mejorar la sostenibilidad del planeta por la suma de acciones locales, compromiso adoptado durante la Conferencia de Río.

Por tanto, la AL21 es un documento que marca una estrategia común hacia la sostenibilidad para todos los municipios del mundo que de forma voluntaria quieran implementarla. En cierto modo, es un equivalente a un plan estratégico para la sostenibilidad, puesto que a partir de ella se evalúa el estado actual del municipio y se proponen líneas de acción para mejorar la situación social, económica y ambiental, siempre bajo el prisma del desarrollo sostenible. Es un plan de acción hacia la sostenibilidad, ya que en ella se evalúan todas las actividades que se realizan en el municipio (incluida el turismo) con el objetivo de evitar el desarrollo de impactos potencialmente negativos.

Los puntos básicos que reúne la AL21 se resumen en cuatro aspectos: 1) Señala el horizonte hacia donde se pretende llegar, en forma de alternativa de futuro consensuada a través de todos los agentes sociales del municipio; 2) crea una fotografía del estado de salud municipal desde el punto de vista de la sostenibilidad; 3) genera complicidades entre los agentes locales; y 4) organiza tareas y sensibilidades acerca de un mismo objetivo.

El modelo de trabajo que se establece en toda AL21 conlleva una triple vertiente:

1) Un trabajo técnico que se encarga de la recopilación y análisis de la información de estado local acerca de los aspectos sociales, económicos y ambientales y de su grado de sostenibilidad.

2) La participación ciudadana, encargada de debatir el modelo de desarrollo futuro propuesto y que completa la visión científica “objetiva” de los datos e información recopilada con una visión basada en la percepción de la población.

3) La información dirigida a la población durante todo el proceso de desarrollo de la AL21 y sobre los resultados del mismo.

Habitualmente, el método de trabajo parte de la Guía metodológica de la AL21, aunque, al menos en Europa, también es habitual utilizar la guía elaborada por el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI en sus siglas en inglés). Éste es sólo un punto de partida, ya que a partir de él se configura una metodología de trabajo propia adaptada a la realidad de cada municipio. Según cuál sea esta realidad, se crean diferentes ámbitos temáticos y grupos de trabajo encargados de realizar los diagnósticos y el plan de acción específico estableciendo propuestas para cada uno de ellos. Finalmente, es importante destacar el establecimiento o participación en asociaciones (partnership) y redes sobre desarrollo sostenible y AL21 como fórmula para comparar casos similares, intercambiar experiencias y poder establecer, si es el caso, proyectos comunes.

2.4. La ordenación de territorios especialmente vulnerables

Las particularidades de determinados ámbitos territoriales desaconsejan incluirlos en la planificación de tipo genérico, y motivan a su incorporación en planes de ordenación específicos. La fragilidad y vulnerabilidad al impacto antrópico de dichos ámbitos los convierte en objeto de medidas de ordenación específicas. Distinguimos cuatro espacios que reúnen estas características: los espacios rurales, las áreas de montaña, el litoral y los espacios naturales protegidos.

2.4.1. Los espacios rurales

Un primer inconveniente que aparece a la hora de planificar los espacios rurales es su difícil delimitación. La progresiva convergencia entre espacios rurales y urbanos en cuanto a estilos de vida, intercambio funcional, dependencia, etc. dificultan su identificación. De una manera un tanto simplificadora, los ámbitos rurales pueden identificarse con aquellos espacios que combinan bajas densidades demográficas, lejanía respecto a las aglomeraciones urbanas, una accesibilidad deficiente, y una dependencia relativa respecto a las actividades agrarias. Si bien ésta es la imagen mental que todos tenemos de los espacios rurales, la realidad muestra una amplísima heterogeneidad de situaciones que demuestra que no existen dos áreas rurales iguales y donde cada tipo plantea problemas de ordenación territorial diferentes. Pueden distinguirse áreas rurales de influencia urbana, próximas o con elevada accesibilidad respecto las áreas metropolitanas, con problemas asociados de competencias por los usos del suelo. Transformación paisajística e impacto ambiental; áreas rurales en decadencia, afectadas por el ciclo del declive rural; y áreas rurales de elevada fragilidad donde a las circunstancias propias del declive rural se suma un medio físico u otras circunstancias agravantes (áreas de montaña, algunas islas, etc.). Una problemática común a buena parte de las áreas rurales es el declive y despoblamiento rural. Se trata de un círculo vicioso que incluye la ausencia de oportunidades laborales, el retroceso demográfico, la existencia de umbrales poblacionales reducidos, la reducción y/o racionalización de los servicios destinados a un público potencial cada vez menor, y la consiguiente reducción de los factores de atracción de dicho ámbito, lo cual conlleva de nuevo una depreciación de las oportunidades laborales. Los problemas asociados a los que deberá enfrentarse la planificación territorial son, como vemos, de diversa índole: problemas demográficos, económicos, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, deterioro de las condiciones ambientales y dificultades administrativas.

Existen tres líneas estratégicas para formular propuestas de actuación orientadas a la ordenación de áreas rurales (Pujadas y Font, 1998). En primer lugar, el desarrollo rural integrado. Se trata de fomentar las actividades que pueden cambiar el modelo de desarrollo integrando todos los activos posibles. El turismo puede jugar un importante papel en este terreno, pero (igual que el resto de potencialidades socioeconómicas) nunca debe considerarse como una política sectorial, sino como una pieza más del entramado. En segundo lugar está el llamado ecodesarrollo, un modelo especialmente acorde con el mantenimiento de las condiciones de partida del medio natural. Finalmente, existe el concepto de desarrollo endógeno, que parte de potenciar el desarrollo a partir de las propias fortalezas y potencialidades

2.4.2. Las áreas de montaña

La problemática que presentan estos espacios es muy similar a la de los espacios rurales que acabamos de ver, con el agravante de que tienen unas condiciones físicas más extremas, una vulnerabilidad natural más acentuada, una más vigorosa dinámica de despoblamiento, fenómeno bastante correlacionado con la altitud, y con mayores dificultades para ampliar o diversificar la base económica. Igual que sucede en el mundo rural, las zonas de montaña son heterogéneas. Una distinción básica se puede establecer entre zonas de alta montaña, con un medio natural habitualmente más frágil, pero con potencialidades turísticas acentuadas, y zonas de montaña media con mayores problemas derivados del ciclo vicioso del despoblamiento, que han sido objeto de intensivas políticas agrarias y destino de fondos estructurales.

2.4.3. El litoral

Igual que sucede con el ámbito rural, el litoral resulta difícil de delimitar. De entrada, su simple delimitación física y biológica es insuficiente para las finalidades de ordenación del territorio, ya que la fina franja del litoral acostumbra a estructurar los usos del suelo de una importante porción de territorio que se extiende tierra adentro. Por ello es procedente distinguir entre costa (la estrecha franja de contacto entre mar y tierra), litoral (una franja variable pero más ancha, de algunos kilómetros que se extiende hacia el interior y hacia la plataforma marítima), y la zona de influencia (de anchura variable, pero normalmente muy extensa, donde se notan la influencia de las actividades organizadas desde el litoral).

La pluralidad y complejidad de los usos del suelo organizados en el litoral, en ocasiones una franja estrecha donde la competencia entre usos es feroz, hace necesaria la ordenación específica del litoral. La convivencia de usos residenciales, industriales, turísticos, espacios naturales, pesca, infraestructuras de transporte, etc. aconseja organizar de forma planificada y sectorial el conjunto de usos.

A esta situación se une la tendencia de disponer los usos del suelo de forma especializada sobre el litoral. La proximidad o lejanía al mar incide sobre la localización de determinados usos (la pesca, el turismo de playa o la industria naval se ubican en la costa, mientras que la urbanización, complejos industriales o infraestructuras viarias se localizan preferentemente en el litoral o en las zonas de influencia) con lo que la problemática planteada puede ser también espacial-mente diferente en cada franja.

Las propuestas específicas de ordenación del litoral giran sobre el concepto de ordenación integral, tratamiento del litoral como un espacio de gran valor y vulnerabilidad ecológica, compaginar los usos económicos y de protección, así como en zonificar adecuadamente la disposición territorial de las actividades.

2.4.4. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos no han sido objeto de atención genérica hasta hace relativamente pocas décadas, sin embargo, su progresión en cuanto a la superficie protegida en el mundo ha sido meteórica. La UICN distingue diferentes categorías de espacios protegidos, desde los que exigen un nivel de protección y zonificación máximo, hasta espacios que por sus características se distinguen poco de lugares de uso público y/o recreativo. Desde el punto de vista de la ordenación del territorio europeo, la mayoría de los espacios naturales protegidos se definen, además de por sus características físicas, por su asociación con actividades humanas y los sistemas urbanos que los rodean y con los que constantemente interaccionan. Con relación a este fenómeno, no deben ser ajenos a su planificación y gestión dos aspectos: el hecho de que los espacios naturales cada vez quedan más cerca, funcionalmente hablando, del mundo urbano, el cual condiciona su significado y uso; y que la percepción de sus valores intrínsecos es diferente según el punto de vista de quien lo valora (es decir, nadie discute el valor ambiental global de la selva amazónica o de un gran bosque tropical, pero para una determinada sociedad un modesto bosque mediterráneo puede tener un significado simbólico, utilitario y funcional igual de elevado). Estas dos consideraciones pueden servir como elemento de reflexión sobre qué, por qué y para quién, las diferentes sociedades protegen sus entornos naturales y qué valores son los que entienden que deben ser protegidos. El valor de los espacios naturales protegidos está, por lo tanto, en función de la combinación de valores físico-naturales, urbanos y psicosociales. Algunos aspectos a valorar son su papel como garante de la biodiversidad, pulmón verde o reserva ecológica; el uso como espacio recreativo de escape; el papel de espacio tapón para evitar un crecimiento urbano excesivo; la contemplación del paisaje y el reposo; la identidad territorial, etc.

Esta heterogeneidad de funciones y contenidos le confiere una complejidad que va más allá de la mera fragilidad física y plantea retos para su adecuada planificación y gestión. El Congreso de Europarc de 2001 indicaba algunos aspectos clave para la planificación de los espacios naturales protegidos en el marco de la ordenación del territorio: uno de los retos principales es que necesariamente deben ser incluidos en una planificación territorial integral sobre el conjunto del territorio (ya que tiene poco sentido que actúen como islas solitarias y mal conectadas con el resto del sistema natural) y con las diferentes políticas y estrategias sectoriales, sin perder por ello su carácter propio como pieza fundamental en la conservación de los recursos naturales. Un segundo aspecto es el concepto de red, elemental para el buen funcionamiento de la política de espacios protegidos (un ejemplo de este sistema es la Red Natura 2000 de la Unión Europea). El sistema de planificación en red debe definir las relaciones entre las diferentes unidades y categorías de espacios protegidos, así como establecer los vínculos con otras categorías y planes del territorio, incluyendo espacios protegidos, zonas de amortiguación y conexiones biológicas. Igualmente importante es desarrollar documentos de planificación con capacidad para servir de referencia a cualquier otra planificación territorial, física o sectorial (por ejemplo, a través de la redacción de un PORN), o dotar de un plan de gestión adecuado a las características de cada espacio con la programación económico-financiera adecuada para alcanzar los objetivos planteados.

2.5. Planificación territorial y planificación estratégica

La idea implícita de un plan estratégico es intentar prever el futuro para comprender algunas de las cosas que sucederán. En este sentido, la planificación estratégica hace suya una de las máximas que el general Charles de Gaulle citaba como regla para el buen gobierno:

La PE es un procedimiento táctico de planificación que tiene sus orígenes en la esfera de la empresa privada norteamericana y sus procedimientos de management para mejorar su viabilidad en el mercado. A partir de la difusión de este método, muchas instituciones públicas optan por aplicarlo, especialmente en el ámbito local. La justificación de su uso tiene que ver con la necesidad de configurar las condiciones de competitividad que faciliten la creación de ocupación y de bienestar por parte de residentes y visitantes. El éxito que la planificación estratégica obtuvo en las ciudades y áreas metropolitanas se debe principalmente a la complejidad de los problemas que éstas afrontan; a la creciente incertidumbre; a la mayor competencia territorial en un marco de internacionalización y liberalización de la economía; la exigencia de participación de los agentes locales; las limitaciones que presentan los instrumentos de planificación tradicional; así como al creciente protagonismo de las ciudades como espacios que lideran el desarrollo regional.

Las líneas maestras de la PE pasan por lo siguiente:

La PE es un sistema de actuación que implica la realización de diagnosis y análisis de situación; establece criterios de objetividad en cuanto a los puntos fuertes y débiles de los lugares analizados e incide especialmente en las oportunidades que muestran; permite situar los problemas locales en una perspectiva comparada en relación con otros niveles (regional o nacional); fomenta la cooperación entre el sector público y privado, ayudando a deshacer malentendidos y proporcionando una visión común y un interés emocional y personal compartido; así como destina los esfuerzos y los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con lo que ayuda a la creación de productos estrella líderes en el futuro.

La planificación estratégica presenta conexiones, diferencias y complementariedades respecto a otros sistemas de planificación (Pujadas y Font, 1998). La planificación estratégica no tiene el carácter normativo de la planificación urbana, sino solamente marca un compromiso a seguir; además, no califica suelo ni regula sus usos. Sin embargo, la planificación estratégica confiere otros valores al proceso de planificación de los que carece la urbana y sobre los que puede complementarse. Por ejemplo, permite generar acciones para aumentar el atractivo económico del suelo cualificado y a pesar de no localizar actividades sobre el espacio, sí que permite organizarlas y dinamizarlas a través de acciones. La planificación urbana responde a un modelo de regulación de usos del suelo y la estratégica es un plan de acción que busca el consenso y la movilización ciudadana.

La complementariedad de la planificación estratégica respecto a la urbana estriba, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones (económica, tecnológica, cultural) en el proceso, y en que introduce elementos dinamizadores y acciones que no puede hacer la planificación urbana.

La planificación estratégica tiene menos diferencias de base con relación a la planificación territorial, ya que en este caso tampoco se cualifica suelo y se usan metodologías similares. Las diferencias más notables son que la planificación estratégica se encamina a la acción, mientras que la territorial marca un escenario de futuro y dispone de capacidad normativa. Algunas diferencias secundarias entre los dos tipos de planificación son las siguientes:

1) La planificación estratégica tiende a incorporar objetivos territoriales menos genéricos que la planificación territorial y que tienen un alcance territorial menor. Uno de los principios de la planificación estratégica parte de la necesidad de proponer pocas medidas, pero que estén relacionadas con los objetivos clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la planificación territorial realiza propuestas más extensas.

2) Si la planificación territorial toma como objetivo finalista el desarrollo general en sus diversas dimensiones, la estratégica busca el cumplimiento de objetivos más específicos mucho más vinculados a recolocar en el contexto del mercado el espacio que se quiere planificar. De aquí viene la preferencia por los procedimientos que identifican los puntos fuertes y débiles, y por la articulación de medidas concretas muy seleccionadas sobre los puntos fuertes para expandirse, consolidarse o mejorar los beneficios y la posición competitiva del lugar.

3) A pesar de que ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social amplio, la vinculación de éste con la planificación estratégica es más directa. El papel de la colectividad en la planificación territorial acostumbra a ser el de apoyar o rechazar el plan una vez redactado. En la estratégica, en cambio, en la medida en que es la misma colectividad o determinados segmentos y representantes de ésta quienes lo solicitan, se avanza en su participación en el plan. Así, el equipo técnico encargado de llevarlo a cabo intenta aportar soluciones y métodos para hacer posibles las propuestas de los colectivos y no a la inversa. De aquí viene la importancia que adquiere para un plan estratégico la capacidad de motivar, hacer participar y ser capaz de generar ilusión ciudadana.

4) La frecuente aparición de circunstancias no previstas hace que la planificación estratégica requiera una gran agilidad en su desarrollo que permita variar las estrategias según las nuevas circunstancias. En este sentido, se diferencia de la planificación territorial en el hecho de que otorga más importancia al desarrollo del plan que a su formulación. Por ejemplo, no sería ningún inconveniente que un destino singular participase de los criterios genéricos de desarrollo territorial apuntados en un plan nacional, regional o local y que, al mismo tiempo, utilizase un plan estratégico para aportar consideraciones en torno a la posibilidad de hacer que sus productos turísticos puedan competir mejor en un determinado mercado.

3.1. Sostenibilidad. Un concepto controvertido pero necesario para el turismo

Desde el análisis científico, pasando por las instituciones encargadas de elaborar propuestas de políticas de distinta índole, hasta los medios de comunicación y las discusiones de café, todo el mundo parece hablar de sostenibilidad y, aparentemente, reconocer a qué nos referimos al utilizar este concepto. Factores como por ejemplo la proximidad del debate en torno a la sostenibilidad, iniciado en estos términos a comienzos de la década de los noventa –aunque con otras formas se remonta a décadas anteriores–, el amplio eco mediático de determinadas reuniones e iniciativas prácticas o la creciente sensibilización “ecológica” de muchos segmentos de la población, ayudan a explicar la veloz popularización del término y su introducción como vocablo habitual. A la hora de tomar decisiones, se pone el énfasis en el largo plazo, lo que implica una voluntad de intervención y de planificación en aspectos de la sociedad, la economía y el entorno natural. Establecer un marco conceptual para el estudio de la sostenibilidad aplicada al turismo de manera que seáis capaces de distinguir críticamente las prácticas sostenibles de las que no lo son. De una manera muy genérica, al referirnos a la sostenibilidad, estamos poniendo sobre la mesa un sistema de desarrollo que intenta satisfacer, material y éticamente, las necesidades actuales de la población sin por ello tener que comprometer las necesidades de las generaciones venideras.

Esta idea elemental en torno a la sostenibilidad no deja de ser bastante superficial, y contrasta con un estado de la discusión científica en el que todavía queda un largo trecho por recorrer: carencia de un sistema de indica-dores estandarizado y de referencia y, sobre todo, de inexistencia de una secuencia clara de actuaciones que puedan llevar los principios desde la fase de declaración de buenas intenciones a la práctica. El concepto recibe denominaciones diferentes según el ámbito geolingüístico de referencia (desarrollo sostenible entre los anglosajones, desarrollo perdurable en el mundo francófono).

La indefinición terminológica, metodológica y de acción no permite acabar de centrar científicamente la cuestión, y más teniendo en cuenta –como se verá más adelante– los contrastes de interés en el desarrollo sostenible que los diferentes agentes sociales, regiones y países manifiestan actualmente. En el peor de los casos, si a la fragilidad académica se le añade cierto abuso del término sostenibilidad, que, a fuerza de repetirlo, pierde su sentido, pueden aparecer simplificaciones graves, o una retórica que, bajo la bandera de la sostenibilidad, defienda posturas alejadas de sus planteamientos.

3.2. El turismo sostenible. Evolución, paradojas, gradaciones

Si tomamos la sostenibilidad como principio rector de la actividad turística –es decir, si hablamos de turismo sostenible–, hay que tener cuidado de no caer en alguna confusión que la imprecisión del concepto de sostenibilidad pueda comportar. Swarbrooke apunta algunas de dichas confusiones (Swarbrooke, 1998):

1) El turismo sostenible no se centra sólo en la protección del medio ambiente, sino también en la viabilidad a largo plazo de la equidad social y económica.

2) La aplicación de medidas de sostenibilidad no beneficia a todo el mundo por igual, e incluso puede generar costes a determinados sectores. Es decir, la sostenibilidad no es neutra y no se resuelve por tanto exclusivamente desde el punto de vista técnico, sino en el político. La sostenibilidad gira en torno a tres ejes que definen los sistemas ambiental, humano (sociocultural) y económico. El desarrollo sostenible aparece como un concepto controvertido pero necesario porque los principios que plantea como punto de llegada nos acercan a la justicia social y al respeto ambiental. El concepto de sostenibilidad aplicado al turismo debería tener en cuenta previamente algunas aclaraciones sobre la idea general que flota en el ambiente, así como insistir en el hecho de que, más que un paradigma claramente establecido, es una tendencia muy marcada en la actualidad, pero con diversos grados de aceptación y compromiso.

3) Todavía hace falta mucha producción científica y la revisión del actual pensamiento sobre sostenibilidad aplicada al turismo. Existen algunas “vacas sagradas” que no han sido lo bastante contrastadas, por ejemplo, no siempre el desarrollo a pequeña escala resulta más sostenible que el turismo de masas.

4) El turismo sostenible no se puede separar del debate más amplio sobre el desarrollo sostenible en general. Las aportaciones que se puedan hacer desde el turismo a la sostenibilidad serán realmente valiosas cuando tengan incidencia en un ámbito global.

5) Probablemente, la actitud que tome la industria turística y los propios turistas será más efectiva para avanzar hacia el turismo sostenible que las acciones emprendidas por el sector público. El trasfondo histórico del turismo sostenible toma como punto de partida el debate sobre el desarrollo sostenible. Éste se remonta a la década de los sesenta, cuando aparecen en los países desarrollados voces críticas en torno al materialismo y al consumismo acentuado y se manifiesta la voluntad de cambiar el sistema económico para no desperdiciar los recursos e intentar recuperar el equilibrio con el medio. Durante los años ochenta, se multiplican los estudios e informes que alertaban sobre la capacidad de carga del planeta y planteaban alternativas desmaterializadoras en relación con el consumo excesivo de recursos, y también pretendían frenar el crecimiento demográfico. En 1987, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas publica el llamado Informe Bruntland, en el que se manifiesta la voluntad de elaborar una estrategia para el desarrollo sostenible, aunque expresamente se deja para más adelante la redacción de los detalles sectoriales sobre cómo hay que aplicar dicha estrategia. Derivada de esta iniciativa, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 en Río de Janeiro representa el siguiente paso en la definición de estrategias globales de sostenibilidad. En la Cumbre de la Tierra de Río se ponen de manifiesto algunos de los principales problemas ambientales, la desigualdad económica entre los diferentes países y regiones, y se apuesta decididamente por el desarrollo sostenible. Según esta visión, el desarrollo debe enfocarse bajo un prisma ético que impida que unas comunidades o unas generaciones determinadas se beneficien más que el resto, dado que los recursos de la Tierra pertenecen al conjunto de la humanidad. Este tipo de planteamiento implica una enorme dificultad de aplicación práctica, ya que requiere un cambio en la manera de entender la relación de la humanidad con el planeta, redistribuir de forma equitativa los costes y beneficios de la explotación de los recursos y de la conservación del medio, así como erradicar uno de los principios más arraigados en el sistema de pensamiento económico actual: la creencia de que el crecimiento continuo es la única vía para el progreso.

No obstante, la ambigüedad radica en la coexistencia de varias posturas en torno a la noción de desarrollo sostenible, en una escala que va desde las más débiles (el crecimiento sostenible) hasta las más radicales (la desmaterialización). Esta amplia gama de posibilidades que se oculta tras un concepto único obedece a la paradoja inicial de un término que incluye al mismo tiempo la idea de desarrollo y de protección. Sin embargo, para muchos científicos la auténtica contradicción sólo se da en la acepción crecimiento sostenible, basada en la filosofía del crecimiento continuo, mientras que el concepto desarrollo sostenible se considera más congruente, ya que persigue un cambio en el estilo de vida de la sociedad que conduzca hacia la satisfacción de las necesidades racionalizando y reduciendo el consumo de recursos. A partir de la Cumbre de la Tierra de Río, la sostenibilidad se convierte en un concepto clave y se incorpora definitivamente en el vocabulario y el contexto científico moderno. Desde el punto de vista del turismo, el acercamiento a la sostenibilidad responde a un gradiente que tiene que ver con aspectos como el grado de compromiso personal, la visión ideológica y el contexto temporal.

Figura 1.3. Gradación de la tipología de turistas según su nivel de compromiso con la sostenibilidad

La introducción del turismo en la filosofía del desarrollo sostenible ha sido también gradual. La relación entre turismo, sociedad y medio permite ejemplificar este proceso. Durante los años cincuenta y sesenta, cuando el debate ambiental era muy incipiente, la introducción del turismo de masas se contempla como un factor de democratización de la sociedad y se habla del turismo como de una industria “sin humos”. En los años setenta y ochenta, a medida que crece la preocupación ambiental, comienza a plantearse que la inadecuada pauta de crecimiento y de imbricación territorial ha sido la razón de la decadencia de algunos destinos turísticos tradicionales; por su parte, y paralelamente al desarrollo de nuevas periferias turísticas, se mantiene firme la idea del turismo como una herramienta para el desarrollo en países pobres. A partir de la década de los noventa, junto con la consolidación del pensamiento verde entre amplios sectores de la sociedad, se desarrollan o aparecen formas de turismo alternativo que tienen que ver con la mayor concienciación y preocupación de la demanda frente a la problemática ambiental y que la industria turística impulsa para satisfacer estos nuevos planteamientos de la demanda. Siguiendo la influencia de Río, han ido apareciendo documentos que tratan de la necesidad de impulsar el turismo sostenible en el ámbito internacional. Algunos de los documentos de mayor relevancia confeccionados por organismos internacionales como las Naciones Unidas, la OMT, la Unión Europea, la Unesco o la WTTC son los siguientes:

• la Carta del turismo sostenible de Lanzarote, confeccionada en la Conferencia Mundial de Turismo Sostenible de 1995; la Agenda 21 para la industria de viajes y turismo (1996);

• la Declaración de Berlín sobre diversidad biológica y turismo sostenible (1997);

• la Declaración de Manila sobre el impacto social del turismo (1997);

• la Declaración de Calvià sobre turismo y desarrollo sostenible en el Mediterráneo (1997);

• el Código ético mundial para el turismo (1999), o

• la Carta de Rímini de la Conferencia internacional sobre turismo sostenible (2001).

Desde el punto de vista de las iniciativas concretas, la búsqueda de un compromiso de actuación por medio de la Agenda Local 21 –compromiso nacido también en la Cumbre de la Tierra de Río–, ha resultado un punto de inflexión. Este hecho es especialmente importante teniendo en cuenta que cualquier iniciativa de desarrollo turístico tiene una traducción local sobre espacios concretos. En este sentido, la Agenda 21 insta a todos los municipios y autoridades locales, con la colaboración de ciudadanos y sectores locales, a redactar y ejecutar planes de sostenibilidad.

Los programas de Agenda Local 21 son concebidos para defender globalmente la filosofía del desarrollo sostenible a partir del nivel municipal siguiendo una metodología que intenta definir el alcance de los problemas de sostenibilidades del municipio, buscar acciones para corregirlos y crear una serie de indicadores para medir tales acciones correctivas, siempre de manera concertada con la población local y siguiendo un modelo de información abierto y un debate ciudadano permanente.

Algunas de las implicaciones que la Agenda Local 21 tiene sobre la industria turística son:

1) La necesidad de incorporar todos los costes, incluidos los ambientales, en los precios ofrecidos por los bienes y servicios.

2) La necesidad de cambiar las pautas de consumo por medio de la educación, programas de consumo selectivo y la aplicación de estrategias para reducir la producción de residuos, eliminar el derroche de recursos y fomentar un uso más eficiente de los mismos.

3) La necesidad de planificar los usos del suelo e integrar territorialmente las previsiones de infraestructuras, crear sistemas sostenibles de provisión de energía y transporte, así como de tratar de forma específica los problemas en áreas propensas a desastres.

4) La necesidad de asegurar que los aspectos ambientales, sociales y económicos sean considerados conjuntamente en un marco de desarrollo sostenible.

3.3. Los principios básicos del turismo sostenible. El triángulo de la sostenibilidad

Una vez llegados a este punto, hay que intentar una definición de lo que se entiende por turismo sostenible, exponer cuáles son sus fundamentos básicos, cómo es percibido por los diferentes agentes del sistema turístico, así como explicar en qué consiste la utilidad de su aplicación.

A pesar de que, como ya se ha comentado antes, intentar dar una definición sencilla del turismo sostenible resulta peligroso, ya que puede dar una impresión de simplicidad y ocultar la complejidad real del fenómeno, es necesario tratar de encuadrar el concepto. Las definiciones de turismo sostenible que reproducimos a continuación parten de algunas de las más citadas y conocidas:

Directamente derivada del principio de sostenibilidad del Informe Brundlandt, se podría decir que se trata de: “Formas de turismo que buscan la satisfacción de las necesidades actuales de los turistas, la industria turística y las comunidades locales, sin comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.”

A menudo también se destacan las relaciones entre los elementos del sistema turístico: “Turismo que es viable económicamente, pero que no destruye la base de recursos de la que depende su futuro, teniendo cuidado especialmente del medio físico y de la estructura social de la comunidad receptora, y en el que los nuevos equipamientos turísticos se tienen que integrar en el entorno que los soporta.”

Si vamos un poco más allá, hay que destacar dos aspectos fundamentales:

En primer lugar, no existe sostenibilidad si no viene dada de una manera integral, es decir, como el resultado de un balance positivo en términos tanto de eficiencia económica, como de equidad social y de conservación ambiental. La pirámide del turismo sostenible nos sirve para señalar que los impactos positivos tienen que afectar a los tres vértices, mientras que hay que minimizar los negativos.

En segundo lugar, hay que mencionar que el turismo sostenible forma parte de una estrategia más amplia de desarrollo sostenible.

Figura 1.4. El triángulo de la sostenibilidad

En relación con esta última consideración, hay que recordar que muchas veces se tiende a considerar la sostenibilidad desde un punto de vista turístico-céntrico, en torno a todo lo que afecta a los destinos. En cambio, el proceso de sostenibilidad debería incluir también los efectos que el turismo pueda tener sobre las sociedades receptoras (por ejemplo, sobre la calidad de vida e incluso la salud de sus habitantes) y sobre los espacios de tránsito (por la contaminación asociada al transporte de turistas). En términos generales, el turismo sostenible aporta beneficios de diferentes tipos derivados de la racionalidad de su planteamiento:

• Permite una mejor comprensión de los impactos del turismo sobre el medio natural, sociocultural y económico.

• Asegura una distribución justa de los costes y de los beneficios.

• Genera puestos de trabajo locales.

• Estimula empresas económicas locales, genera divisas en el país e inyecta capital y diversifica la economía local.

• Asegura que la toma de decisiones se lleva a cabo escuchando a todos los representantes de los sectores locales, con lo que se abren vías para la convivencia del turismo con el resto de las actividades.

• Incorpora la planificación para asegurar un adecuado desarrollo del turismo y mantener la capacidad de carga del ecosistema.

• Ilustra la comunidad local sobre los beneficios de los recursos que tienen y los anima a preservarlos.

• Contribuye a la tarea educativa y formativa de los turistas y al enriquecimiento personal.

La idea de que el turismo sostenible sólo existe como resultado de un triple balance positivo es fundamental, ya que destaca los estrechos vínculos entre todos los elementos del sistema turístico y lo desasocia de las prácticas turísticas que, por ejemplo, tengan un impacto económico positivo, pero uno ambiental negativo y uno social que sea una mezcla de ambos.

Por lo que respecta a la consecución de sostenibilidad desde el vértice ambiental, resulta fundamental que el turismo respete una serie de principios que tienen que ver con la eficiencia económica entendida como la maximización del bienestar social y de la minimización del coste del uso de los recursos:

a) Tratar el medio natural y los recursos que incluye como capital natural.

b) Actuar según el principio de precaución.

c) Utilizar los recursos de manera que no transformen la calidad ambiental o bien hacerlo dentro de unos límites razonables, medidos con estudios de impacto específicos.

d) Corregir los daños causados mediante el principio de “quien contamina paga”.

Por lo que respecta al vértice social del balance del desarrollo turístico, debe ser siempre positivo en el sentido de que los beneficios derivados del uso de recursos, sobre todo si son escasos, debe sobrepasar su coste. Hay que tener muy presente los servicios que el medio cumple para la sociedad en general y el turismo en particular, y que por eso desgastarlo supone despreciarlo. Por tanto, el uso sostenible del medio será aquel que no haga disminuir sus existencias de capital natural.

A pesar de la importancia de este factor, un destino no será sostenible si sólo la actividad turística se desarrolla de forma armónica con el medio natural. Desde un punto de vista social, es preciso que la actividad turística no conduzca hacia la fragmentación de la sociedad ni hacia la aparición de guetos turísticos. De la misma manera, resulta fundamental que la comunidad local se involucre participando directamente en el desarrollo de los proyectos turísticos.

Se puede hablar de las 4E como argumento básico para resolver de forma satisfactoria el desarrollo turístico sostenible en el ámbito social:

a) Equidad. Asegurar que todos los miembros participantes en turismo tienen igualdad de condiciones y son tratados de forma justa.

b) Igualdad de oportunidades (equal opportunities en inglés), tanto para los trabajadores como para los turistas.

c) Ética. Es preciso que la industria turística no engañe a los turistas y que sea honesta en su trato con los proveedores. Por su parte, los gobiernos deben tener comportamientos éticos hacia los residentes y los turistas.

d) Equidad de trato. Es preciso que los turistas consideren a las personas que les sirven como iguales, sin sentimiento de superioridad.

Figura 1.5. Implicaciones, responsabilidades y actuaciones de los diferentes agentes del turismo a tener en cuenta con relación a la sostenibilidad

Desarrollar formas de turismo más sostenibles implica también seguir determinadas prioridades en la dimensión económica de la actividad:

a) Implantar aquellas formas que optimizan los beneficios económicos asociados al turismo y que minimizan sus costes (estacionalidad y salarios bajos de los trabajadores, inversión en turismo que suplanta otras necesidades, inversiones costosas para usos estacionales a lo largo del año, dependencia del turismo y vulnerabilidad de la economía local ante los trastornos macroeconómicos).

b) Procurar que los beneficios derivados del turismo se extiendan lo más posible entre la población local, y especialmente entre los sectores menos favorecidos de la población.

c) Asegurarse de que el turista paga un precio justo por su experiencia.

d) Tomar medidas para hacer que el gasto de las acciones para atraer y satisfacer las necesidades de los turistas no vaya sólo a cargo de los organismos locales y se redistribuya justamente con la industria turística.

e) Proteger a las empresas locales de la competencia desleal por parte de grandes compañías internacionales con escaso compromiso con el destino.

f) Reducir las pérdidas de divisas y beneficios de la economía local en beneficio del exterior.

Ésta es una tarea compleja, ya que hay que saber cuál es la justa medida para beneficiar económicamente a la comunidad local sin caer en proteccionismos o formas casi monopolísticas que acaben lesionando los intereses de los visitantes. Por tanto, es preciso mantener un equilibrio entre el control local de la economía y el libre mercado y la libertad de elección del consumidor. Parte de la industria turística mantiene una actitud todavía vacilante, cuando no opuesta, a los principios del desarrollo sostenible, mientras que otros se van acercando a tales principios de forma decidida. No obstante, desde una perspectiva temporal amplia, podemos decir que las empresas del sector tienden cada vez más a involucrarse en el desarrollo turístico sostenible. Las razones de ello se originan a partir de una triple reflexión:

En primer lugar, por responsabilidad social y porque cada vez son más conscientes de que la destrucción de los recursos sobre los que se fundamenta su negocio y la experiencia turística les podría perjudicar en el futuro. La persecución de la sostenibilidad suele ir asociada a la concienciación y a las prácticas voluntariamente aceptadas por sus compromisarios. Este carácter optativo contribuye sin duda a que el proceso de adopción sea llevado a cabo de una manera libre y reflexiva, pero también es un factor que induce a que cada agente haga una lectura diferente, e interesada, del turismo sostenible o que, simplemente, lo arrincone.

En segundo lugar, porque cada vez más la administración impone la regulación de actividades que generan impactos y externalidades negativas y prefieren actuar voluntariamente a ser multadas u obligadas a modificar comportamientos.

Finalmente, porque para muchas empresas la consecución de una etiqueta ecológica o sostenible significa un impulso de marketing que les permite posicionarse competitivamente y les hace ganar posiciones en un mercado caracterizado por la elevada competencia.

Por otro lado, aunque la demanda de productos turísticos alternativos, de ecoturismo y similares va en aumento, no parece que la mayor parte de los consumidores estén todavía muy comprometidos con la filosofía de sostenibilidad. Si bien la preocupación por la calidad ambiental (congestión, contaminación, ruidos, etc.) configura actualmente una de las principales valoraciones en el grado de atracción de un espacio turístico, no parecen demasiado interesados en profundizar más allá de este aspecto superficial. Las actitudes discriminatorias o preferenciales por parte de los turistas contra aquellas empresas que no llevan a cabo prácticas sostenibles o formas de turismo poco respetuosas no son las predominantes entre los grandes segmentos de mercado. Aun así, existe preocupación por las formas de turismo justo, solidario y sostenible, y comienzan a ofrecerse paquetes turísticos especializados basados en principios éticos como fórmula para satisfacer la experiencia turística de determinadas personas. Por una parte, la naturaleza misma de la práctica turística, que conduce a la relajación y a escapar de la rutina, condiciona la actitud de los turistas frente a la sostenibilidad (pueden prestarle mucha atención en sus vidas cotidianas pero tender a relajarse y olvidarse de ella en el momento de hacer vacaciones). Por otra parte, en un futuro cercano, si como parece los turistas incrementan su nivel de concienciación, educación e información, es posible que el nivel de exigencia del consumidor traspase la epidermis y obligue cada vez a más empresas a explicar a quién se destinará y cómo se invertirá el dinero que los potenciales clientes tienen intención de gastar haciendo turismo.

3.4. Buenas prácticas de turismo sostenible y planificación

El conjunto de la industria turística comienza a dar relevancia a las prácticas de sostenibilidad como aspecto básico en la satisfacción de la experiencia turística.

Las iniciativas que presentamos a continuación no son homogéneas, dado que parten de diferentes contextos y son aplicadas a diferentes productos y modalidades turísticas. No obstante, participan de algunos de los principios genéricos según los cuales el desarrollo sostenible va más allá de una mera preocupación estética o ambiental.

Por otro lado, también nos ilustran sobre el hecho de que todas las modalidades, y en cualquier momento del ciclo de vida de un destino turístico, se puede optar por aproximarse a la sostenibilidad con estrategias diferentes, para mejorar la calidad de la experiencia turística. Genéricamente, los principios que recogen en parte o en su totalidad las iniciativas expuestas tienen que ver con los elementos siguientes:

1) El uso sostenible de los recursos.

2) La reducción del consumo de recursos y la sobreproducción de desperdicios.

3) El mantenimiento de la diversidad.

4) El apoyo a las economías locales.

5) La implicación de las economías locales en el desarrollo de la actividad turística.

6) La consulta a la sociedad local en la toma de decisiones.

7) La planificación de las iniciativas turísticas.

8) El marketing turístico responsable.

Dado que el desarrollo sostenible adopta una triple dimensión (ambiental, sociocultural y económica), las prácticas orientadas a dar un tratamiento integral al destino turístico tienen más posibilidades, en relación con aquellas que sólo actúan de manera sectorial, de mejorar sus estándares de sostenibilidad. Sin embargo, también existen iniciativas sectoriales que pueden incidir de forma muy positiva en el desarrollo futuro del destino desde el punto de vista de la sostenibilidad, especialmente cuando las actuaciones estratégicas se enfrentan a determinados problemas clave y de mayor envergadura que los que suele presentar el destino. Aunque necesariamente hay que respetar los mismos principios rectores, la aplicación de estrategias de sostenibilidad puede variar según el tipo de destino al que nos referimos (maduro, nuevo, planificado o espontáneo, etc.); del mismo modo, también interviene el marco territorial que lo soporta (montaña, rural, urbano, etc.), ya que cada uno de ellos tiene unos condicionantes y problemáticas específicos. La práctica del turismo sostenible también puede aplicarse en el ámbito nacional e incluso continental. Los casos de Dinamarca y de Estonia permiten ejemplificar unas iniciativas y programas que, al mismo tiempo, son un fragmento de una iniciativa más amplia correspondiente a la voluntad de implicar el conjunto de países del Báltico en el seguimiento de la Agenda Local 21. Por su parte, el caso de los parques naturales europeos representa una iniciativa que permite poner los fundamentos del desarrollo rural integrado y de la sostenibilidad en el contexto del turismo de naturaleza.